美軍體制編制改革對(duì)我軍的4點(diǎn)啟示
大大在談到深化國(guó)防和軍隊(duì)改革時(shí)指出，他山之石，可以攻玉，我們要善于學(xué)習(xí)借鑒外軍有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合軍隊(duì)實(shí)際和特點(diǎn)創(chuàng)造性加以運(yùn)用。美軍為適應(yīng)不斷變化的軍事任務(wù)和政治需要，數(shù)十年來(lái)不斷推進(jìn)編制體制改革，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了一些規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。作為世界上實(shí)力最雄厚的軍隊(duì)，美軍不僅在裝備技術(shù)上保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及改革創(chuàng)新機(jī)制也是支撐其保持長(zhǎng)期領(lǐng)先的重要因素，從某種意義上講，正是這些機(jī)制，支撐了美軍領(lǐng)跑世界軍事改革大潮。這些經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)對(duì)我軍深化體制編制改革具有一定的參考價(jià)值，值得借鑒。
1、啟示之一：軍隊(duì)改革的成功需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)
當(dāng)年，為了強(qiáng)調(diào)本軍種的地位，美海軍曾提出了“由海到陸”，空軍提出了 “全球參與”，陸軍提出了“全譜優(yōu)勢(shì)”等不同的理論，各軍種都在暗示本軍種無(wú)所不備，無(wú)所不能，力求在結(jié)構(gòu)調(diào)整中保證自身利益不受沖擊。面對(duì)這種可能導(dǎo)致軍事變革夭折的內(nèi)部矛盾和沖突，美軍采取的基本辦法是通過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)化解分歧和矛盾。
20世紀(jì)60年代，美國(guó)通過(guò)國(guó)防管理改革，建立了“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算系統(tǒng)” ，使國(guó)家和軍隊(duì)的頂層決策實(shí)現(xiàn)了制度化。該系統(tǒng)是改革的成果，反過(guò)來(lái)又為美軍各項(xiàng)改革提供了科學(xué)的程序模式。20世紀(jì)80年代，美軍為進(jìn)行國(guó)防管理改革，在國(guó)防部組成了以副部長(zhǎng)為首的改革研究顧問(wèn)委員會(huì)，下設(shè)20個(gè)研究小組，對(duì)國(guó)防管理改革進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)劃論證。冷戰(zhàn)后，美軍在軍事變革的頂層設(shè)計(jì)方面顯得更加成熟。美軍經(jīng)過(guò)90年代前半期對(duì)軍事變革的理論探索之后，于1997年確立了“改革戰(zhàn)略”，并提出了指導(dǎo)改革的綱領(lǐng)性文件，即由國(guó)防部制定的《國(guó)防改革倡議書(shū)》和由參聯(lián)會(huì)制定的《2010聯(lián)合構(gòu)想》。《2010聯(lián)合構(gòu)想》反映了美軍改革的總體設(shè)計(jì)，各軍兵種據(jù)此分別制定了適合自己特點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略�？偰繕�(biāo)與分目標(biāo)相結(jié)合，自上而下形成體系，使軍事變革得以有計(jì)劃、有步驟地協(xié)調(diào)推進(jìn)。
2、啟示之二：軍隊(duì)改革的成功需要“養(yǎng)兵”“用兵”兩只拳頭用力
軍隊(duì)主要有兩件事，一是“養(yǎng)兵”，二是“用兵”。隨著軍隊(duì)和戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展，“養(yǎng)兵”與“用兵”的差異性越來(lái)越大。軍隊(duì)建設(shè)與管理涉及國(guó)防政策、國(guó)防預(yù)算、武器裝備的研制與采購(gòu)等行政事務(wù)，要求科學(xué)決策、權(quán)力制衡。但從作戰(zhàn)指揮看，戰(zhàn)爭(zhēng)高強(qiáng)度、快節(jié)奏，戰(zhàn)機(jī)稍縱即逝，要求絕對(duì)集權(quán)、機(jī)構(gòu)精干、決策迅速。
美軍解決這個(gè)問(wèn)題的辦法，就是軍政軍令分開(kāi)。美軍高層領(lǐng)導(dǎo)管理體制即軍政系統(tǒng)，主要職能是“養(yǎng)兵”，由總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)通過(guò)軍種部統(tǒng)管軍隊(duì)建設(shè)。包括制定國(guó)防政策、國(guó)防預(yù)算、兵力規(guī)劃，負(fù)責(zé)部隊(duì)的行政管理、戰(zhàn)備訓(xùn)練、武器裝備采購(gòu)等。美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制即軍令系統(tǒng)，主要職能是“用兵”，由總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)通過(guò)參聯(lián)會(huì)對(duì)各聯(lián)合司令部及作戰(zhàn)部隊(duì)實(shí)施作戰(zhàn)指揮。聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃制定、聯(lián)合訓(xùn)練和作戰(zhàn)指揮有機(jī)結(jié)合，是美軍快速應(yīng)對(duì)危機(jī)的法寶。
美國(guó)軍政軍令分開(kāi)不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。這種相對(duì)性主要表現(xiàn)在：第一，從組織體系看，在總統(tǒng)-國(guó)防部長(zhǎng)-軍種部/國(guó)防部業(yè)務(wù)局/聯(lián)合作戰(zhàn)司令部-軍種組成部隊(duì)幾個(gè)層級(jí)中，軍政軍令分開(kāi)只發(fā)生在中間層，即國(guó)防部長(zhǎng)以下、軍種組成部隊(duì)以上。第二，參聯(lián)會(huì)是從組織上維系軍政和軍令系統(tǒng)的重要紐帶。參聯(lián)會(huì)在作戰(zhàn)指揮鏈上，卻不構(gòu)成一個(gè)單獨(dú)的環(huán)節(jié)，沒(méi)有作戰(zhàn)指揮權(quán)。第三，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部司令作為部隊(duì)的最終使用者，有許多途徑影響軍隊(duì)建設(shè)。例如，聯(lián)合作戰(zhàn)司令部向國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳提交的《綜合優(yōu)先需求清單》，是國(guó)防部確定作戰(zhàn)需求優(yōu)先順序、編制預(yù)算的重要依據(jù)。各軍種在擬制未來(lái)6年經(jīng)費(fèi)分配的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》時(shí)，要考慮聯(lián)合司令部提出的優(yōu)先需求。
3、啟示之三：軍隊(duì)改革的成功需要加強(qiáng)聯(lián)合作戰(zhàn)突破體制壁壘
美軍的精簡(jiǎn)與裁并，著重加強(qiáng)聯(lián)合作戰(zhàn)，以削弱軍種權(quán)力為抓手。60多年來(lái)，美國(guó)軍政系統(tǒng)與軍令系統(tǒng)分離的過(guò)程，也是美軍聯(lián)合作戰(zhàn)體制日益完善、聯(lián)合作戰(zhàn)能力突飛猛進(jìn)的過(guò)程。這兩個(gè)過(guò)程的契合并非偶然，表明美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運(yùn)行機(jī)制變化的著力點(diǎn)，正是一步步地削弱軍種的權(quán)力，加強(qiáng)聯(lián)合作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。這一過(guò)程是分三步走的：
第一步，撤銷(xiāo)軍種部的政府內(nèi)閣部地位，突出統(tǒng)管三軍的國(guó)防部。美國(guó)歷史上一直沒(méi)有三軍統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)。1949年通過(guò)的`《國(guó)家安全法修正案》，將國(guó)家軍事部改為作為內(nèi)閣部的國(guó)防部，把三個(gè)軍種部從內(nèi)閣部降為國(guó)防部的直屬部，同時(shí)設(shè)立了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席職位。第二步，剝奪軍種參謀長(zhǎng)的作戰(zhàn)指揮權(quán)，明確軍政系統(tǒng)的支援地位。1958年國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)防部改組法》，撤銷(xiāo)了各軍種部的作戰(zhàn)指揮權(quán)，建立了總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的軍事行政和作戰(zhàn)指揮雙軌制。第三步，突出參聯(lián)會(huì)主席的作用，壓縮軍種參謀長(zhǎng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。1986年通過(guò)的《戈德華特一尼科爾斯國(guó)防部改組法》明確規(guī)定，參聯(lián)會(huì)主席是美軍最高軍事首長(zhǎng)，也是總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問(wèn)。
軍種地位的下降意味著聯(lián)合作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)地位的上升，這一變化非常明顯地反映在作戰(zhàn)司令部的力量構(gòu)成上。現(xiàn)在，美軍所有10個(gè)作戰(zhàn)司令部都是完全的聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。四個(gè)軍種地位平等，對(duì)擔(dān)任聯(lián)合司令部司令的軍種出身沒(méi)有限制。
4、啟發(fā)之四：軍隊(duì)改革的成功需要行之有效的評(píng)估機(jī)制
為了確保組織體制建設(shè)跟上形勢(shì)的發(fā)展變化，1986年美國(guó)《戈德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》規(guī)定，每?jī)赡暌獙?duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估由參聯(lián)會(huì)主持，各軍種參謀長(zhǎng)和各聯(lián)合司令部司令充分發(fā)表各自的意見(jiàn)�？雌溥\(yùn)作是否適應(yīng)美國(guó)面臨的安全挑戰(zhàn)、軍事技術(shù)的發(fā)展和美國(guó)軍事戰(zhàn)略的調(diào)整。參聯(lián)會(huì)主席據(jù)此起草《聯(lián)合司令部計(jì)劃》文件，決定哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)保留或擴(kuò)充、哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)撤并。
近十幾年來(lái)，美國(guó)一系列改革動(dòng)作，如把航天司令部并入戰(zhàn)略司令部、建立非洲司令部、撤銷(xiāo)聯(lián)合部隊(duì)司令部，都是兩年一次評(píng)估的結(jié)果。
對(duì)軍事變革措施進(jìn)行充分論證，是美軍一貫做法。因?yàn)橛猩鲜鰴C(jī)制，美軍的改革很難用“次”或“代”來(lái)劃分，沒(méi)有這一次改革、下一次改革，這一代改革、下一代改革之分，只有那段時(shí)間改革幅度相對(duì)較小、這段時(shí)間改革幅度相對(duì)較大的差別。這種改革不是改天換地式的，而是細(xì)水長(zhǎng)流。常態(tài)化改革確保美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及時(shí)適應(yīng)不斷變化的國(guó)際安全形勢(shì)和軍事戰(zhàn)略的要求，避免在體制上造成難以糾正的積弊，對(duì)軍隊(duì)的沖擊震動(dòng)也小，利于減少阻力、降低改革成本。
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