貧困地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展調(diào)研報(bào)告
近年來貧困地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展取得了一定成效，但受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地方財(cái)力，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)教育在辦學(xué)條件、師資水平、教育質(zhì)量等方面依然存在較大差距，既影響了一體化發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)也影響到教育的公平。
一、貧困地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展存在的問題
（一）“城擠村空”現(xiàn)象較為突出。盡管隨著“全面改薄”項(xiàng)目的實(shí)施，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件有了明顯改善，但仍沒有從根本上改變“城擠村空”態(tài)勢的發(fā)展。主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)學(xué)校大班額、超大班額呈上升趨勢，且城區(qū)學(xué)校更加突出。而村級完小及完小以下學(xué)�！靶“囝~”多，特別是貧困山區(qū)完小以下教學(xué)點(diǎn)平均班額都較低，有的學(xué)校甚至只有1個(gè)班的單班教學(xué)點(diǎn)。
（二）城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差異大。城鎮(zhèn)教學(xué)條件總體上優(yōu)于鄉(xiāng)村。一是信息化教學(xué)設(shè)施配置存在差異，城鎮(zhèn)學(xué)校信息化教學(xué)基本上做到了全覆蓋，鄉(xiāng)村學(xué)校信息化教學(xué)覆蓋率卻大打折扣；二是生活設(shè)施配置差異大，城鎮(zhèn)學(xué)校食堂、監(jiān)控設(shè)備、安保設(shè)施等配置率達(dá)到了全覆蓋，鄉(xiāng)村學(xué)校卻不盡人意；三是學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)教育差異大，城鎮(zhèn)學(xué)生分班學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，鄉(xiāng)村完小以下教學(xué)點(diǎn)混班教學(xué)多，1名教師教全部課程的現(xiàn)象多，且混班教學(xué)不利于學(xué)生學(xué)習(xí)成長。
（三）城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍整體素質(zhì)差異較大。以通山縣為例，城鎮(zhèn)教師綜合素質(zhì)總體上優(yōu)于鄉(xiāng)村教師。一是鄉(xiāng)村教師整體年齡偏大，知識結(jié)構(gòu)老化。該縣鄉(xiāng)村教師平均年齡為45歲，城鎮(zhèn)教師平均年齡為41歲，且50歲以上的鄉(xiāng)村教師占全縣鄉(xiāng)村教師總?cè)藬?shù)28.6%。二是鄉(xiāng)村學(xué)校高學(xué)歷、高職稱以及骨干教師比例偏低，鄉(xiāng)村教師本科及研究生以上學(xué)歷人員占比28.4%，比城鎮(zhèn)低34.6個(gè)百分點(diǎn)；鄉(xiāng)村高級、一級職稱教師比例55.6%，比城鎮(zhèn)低24.7個(gè)百分點(diǎn)；骨干教師比例17.7%，比城鎮(zhèn)低5.3個(gè)百分點(diǎn)。三是鄉(xiāng)村“音體美”等特色學(xué)科專職教師嚴(yán)重不足。
（四）城鄉(xiāng)教師流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢。城鄉(xiāng)教師雙向交流機(jī)制還不順暢。主要表現(xiàn)為農(nóng)村教師進(jìn)城交流愿望迫切，而城區(qū)教師大多數(shù)不愿意下鄉(xiāng)援教。雖然城區(qū)教師交流到農(nóng)村學(xué)校享受“三區(qū)”人才支持計(jì)劃補(bǔ)助和農(nóng)村教師生活補(bǔ)貼，但多數(shù)教師仍不愿意下鄉(xiāng)援教，不能安心開展援教，援教工作基本靠行政力量推動(dòng)。
（五）教育管理體制還不完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校職能與實(shí)際工作任務(wù)不對等。為了加強(qiáng)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校師資調(diào)配、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、財(cái)務(wù)核算等龐雜工作的管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了中心學(xué)校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校實(shí)際上是承擔(dān)著管理一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，逐漸與實(shí)體學(xué)校剝離開來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)�；究控�(cái)政撥款維持運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)�，F(xiàn)行管理體制實(shí)現(xiàn)了對各轄區(qū)中小學(xué)校的高效管理，但也與上級關(guān)于中心學(xué)校人員不能脫離實(shí)體學(xué)校的要求不大相符。二是鄉(xiāng)村學(xué)校財(cái)務(wù)管理模式不合理。國庫集中支付制度改革后，撤銷了學(xué)校公用賬戶。學(xué)校備用金往往只能使用個(gè)人賬戶開戶，既存在著資金安全風(fēng)險(xiǎn)，也不利于財(cái)務(wù)的.規(guī)范管理。這些問題暴露了某些教育管理體制還不能完全切合教育管理實(shí)際需要。
二、原因分析
（一）教育投入仍然不足。這是造成“大班額”問題的根本原因。貧困地區(qū)由于地方財(cái)力有限，教育投入不足，且教育投入主要消耗在教育人力成本和保障基本辦學(xué)支出上，真正用于支撐教育發(fā)展、改善辦學(xué)條件、配套教育投資項(xiàng)目建設(shè)的資金卻是少之又少，甚至中央、省級資金支持的教育項(xiàng)目，地方政府拿不出資金來配套。
（二）學(xué)校布局規(guī)劃滯后。教育規(guī)劃與城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步，項(xiàng)目建設(shè)方向與生源流動(dòng)方向不一致也是造成城區(qū)集鎮(zhèn)“大班額”問題的重要原因。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃中，地方政府沒有把“教育優(yōu)先規(guī)劃”充分體現(xiàn)，沒有為城區(qū)集鎮(zhèn)學(xué)校發(fā)展預(yù)留足夠的用地空間，中心城區(qū)甚至無地可新建學(xué)校，新建設(shè)校區(qū)只能建設(shè)在較偏遠(yuǎn)的非中心城區(qū)，雖然對化解“大班額”問題有重大意義，但在優(yōu)化城區(qū)學(xué)校布局方面作用就大打折扣了。
（三）項(xiàng)目扶持方向與實(shí)際需求不相符。現(xiàn)行教育建設(shè)項(xiàng)目與中小學(xué)生源向城區(qū)集鎮(zhèn)流動(dòng)的趨勢、與群眾的教育需求缺少呼應(yīng)。在城鎮(zhèn)化和家長對教育期望值不斷攀升的大背景下，更多的農(nóng)村人口進(jìn)城是必然趨勢，更多農(nóng)村孩子進(jìn)城上學(xué)也是必然的趨勢。但現(xiàn)行項(xiàng)目重點(diǎn)不是支持生源流向的城區(qū)集鎮(zhèn)學(xué)校建設(shè)，而是支持生源流出的農(nóng)村學(xué)校建設(shè)，導(dǎo)致城區(qū)公共教育資源總量不足，這是城區(qū)集鎮(zhèn)學(xué)�！叭藬D人”，村級學(xué)校“空蕩蕩”的現(xiàn)象的重要原因。
（四）農(nóng)村教師待遇不高。這是城鄉(xiāng)教師流轉(zhuǎn)困難的主要原因。盡管近年來農(nóng)村教師待遇有了明顯的提高，但由于農(nóng)村教師工作條件相對艱苦，但仍不足以與城區(qū)教師所占有的各種優(yōu)勢相提并論，城區(qū)教師基本沒有下鄉(xiāng)交流的主觀意愿。近年來很多新聘農(nóng)村教師并不能安心從教，只是把教師作為一個(gè)職業(yè)跳板，一有機(jī)會(huì)便轉(zhuǎn)考公務(wù)員或想方設(shè)法調(diào)到更理想的單位去。每年有很多新教師選擇離職，招人易，留人難的問題突顯。
（五）教育管理較為僵化。隨著教育快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校所承擔(dān)的各項(xiàng)非教學(xué)任務(wù)越來越多，行政管理職能越來越明顯。如督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)、負(fù)責(zé)后勤保障服務(wù)等繁雜的非教學(xué)事務(wù)，如果不實(shí)行專職辦理，既難以很好地完成實(shí)際交辦的各項(xiàng)事務(wù)，也會(huì)影響到學(xué)校的正常教學(xué)工作。此外，由于當(dāng)前中小學(xué)校無法建立對公的備用金賬戶，學(xué)校備用金實(shí)際只能借助個(gè)人賬戶進(jìn)行管理，這既不安全，也為規(guī)范財(cái)務(wù)管理帶來了新的難以化解的難題，必須要在政策層面出臺(tái)措施予以解決。
三、具體建議
（一）強(qiáng)化省級教育統(tǒng)籌，加大對貧困地區(qū)教育支持力度。建議從省級政府層面加強(qiáng)統(tǒng)籌，進(jìn)一步加大對貧困地區(qū)教育投入力度，盡量讓縣級政府減少或免于為中央、省級投資項(xiàng)目配套項(xiàng)目資金，幫助貧困地區(qū)擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教育資源，更好地促進(jìn)省域教育公平發(fā)展。
（二）強(qiáng)化教育績效考核，切實(shí)落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。要從省級層面盡快構(gòu)建城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展評估考核體系，把推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化納入各級政府和相關(guān)職能部門的績效考核，并適當(dāng)提高考核評價(jià)的權(quán)重，確保地方政府切實(shí)履行好優(yōu)先規(guī)劃教育發(fā)展、保障教育投入、落實(shí)師資編制、規(guī)范教育管理的責(zé)任。
（三）推行連片集中辦學(xué)，切實(shí)提高教育資源利用率和教學(xué)質(zhì)量。針對貧困山區(qū)學(xué)生居住分散、上學(xué)路途遙遠(yuǎn)的特點(diǎn)，建議在地理位置相對中心、交通相對方便的村建寄宿學(xué)校，同時(shí)配套建設(shè)教師周轉(zhuǎn)房、食堂等生活服務(wù)設(shè)施，將分散在各村單班點(diǎn)的學(xué)生集中教學(xué)，集中管理，讓邊遠(yuǎn)山區(qū)的每一名農(nóng)村學(xué)生與城鎮(zhèn)學(xué)生一樣享受平等教育和優(yōu)質(zhì)教育，真正實(shí)現(xiàn)公平教育全覆蓋。
（四）完善教師管理制度，暢通教師交流輪崗渠道。教師是教育的第一資源，是城鄉(xiāng)教育質(zhì)量高低的關(guān)鍵指標(biāo)。一是要切實(shí)提高教師特別是鄉(xiāng)村教師的待遇，增加鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力。這樣既有利于留住人才，也有利于促進(jìn)城區(qū)優(yōu)質(zhì)師資向農(nóng)村流動(dòng)。二是完善教師交流輪崗的激勵(lì)保障機(jī)制。現(xiàn)行的《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（教師[2014]4號）規(guī)定“將教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教1年以上的工作經(jīng)歷作為申報(bào)評審高級教師職務(wù)（職稱）和特級教師的必備條件�！苯ㄗh將“1年以上”改為“3年以上”，這樣既有利于輪崗教師安心教學(xué)，又有利于出成果、出績效。三是要重視師范人才的定向培養(yǎng)。從省級層面出臺(tái)面向本地高中生定向培養(yǎng)的本科、專科師范生的政策，重新重視師范教育體系建設(shè)，為農(nóng)村地區(qū)提供更加優(yōu)質(zhì)、更加穩(wěn)定的師資人才，加速鄉(xiāng)村教育的振興。
（五）深化教育頂層改革，消除管理體制與發(fā)展不適問題。一是要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理體制。建議根據(jù)中心學(xué)校實(shí)際所承擔(dān)的任務(wù)和職能，賦予其行政管理屬性，增設(shè)一定的教育管理類事業(yè)編制，使其既不占用一線教師編制，又能成為縣級教育行政部門加強(qiáng)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)管理的不可或缺的助手。二是合理規(guī)范鄉(xiāng)村學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度。建議明確出臺(tái)政策，允許各中小學(xué)建立備用金對公賬戶，解決單位只能用個(gè)人賬戶存放備用金所帶來的資金不安全、管理不規(guī)范的問題。
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