預算外資金管理調研報告

　　在人們越來越注重自身素養(yǎng)的今天，報告與我們的生活緊密相連，要注意報告在寫作時具有一定的格式。相信許多人會覺得報告很難寫吧，以下是小編為大家收集的預算外資金管理調研報告，僅供參考，大家一起來看看吧。

預算外資金管理調研報告1

　　預算外資金，是指國家機關、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門和政府委托的其他機構，為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排使用，未納入預算管理的各種財政性資金。近年來，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領導下，在全區(qū)各部門和單位的積極配合下，全區(qū)各部門和單位堅持應收盡收的原則，嚴格按照以票管收，不斷深化“收支兩條線”改革，完善管理制度，積極推進部門預算，基本形成了“年初有預算、收入進專戶、支出按計劃、使用有監(jiān)督”的管理機制。

　　一、預算外資金管理的主要做法

　　1、加強專戶管理，實行“收支兩條線”。為進一步深化預算外資金管理的需要，從制度上保障預算外資金“收支兩條線”落實到位，基本取消了各單位收入過渡戶，單位各項收入實行銀行代收，對所有的收費項目進行分門別類，統(tǒng)一設置單位代碼、項目編碼，建立收費數據庫。各單位征收的預算外資金，按照“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的管理制度，即實現(xiàn)了票款分離，又確保了各項預算外資金及時足額繳入預算外財政專戶。

　　2、逐步推行部門綜合預算，完善預算約束機制。近年來我區(qū)對區(qū)直各單位預算內資金和預算外資金一樣統(tǒng)一按照預算編制原則、審批程序和監(jiān)督方法進行管理，逐步推行部門綜合預算。年初編制收入計劃，按照收入計劃編制支出預算。支出預算由財政部門按照單位性質、資金需求及本級財力情況核定，從而達到統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排各單位預算內、外資金的目的。

　　3、嚴格票據管理，實行“以票管收”。一是在票據領購環(huán)節(jié)嚴格監(jiān)控，堅持“憑證領購、限量供應、驗舊核新”的原則，嚴格控制“領、核、清”三個環(huán)節(jié)，達到源頭控收的目的；二是在票據核銷環(huán)節(jié)控制，要求執(zhí)收單位以舊換新時，必須準確填制《購買審核申請表》，與財政專戶上繳金額核對無誤后，方可購買新票據，做到“以票管收”。

　　4、建立國庫集中支付體系，規(guī)范資金撥付方式。從20__年1月1日起，我區(qū)對預算外資金已建立以國庫集中支付為主、分散支付為輔的支出管理體系。這樣，“以撥代支”的撥付方式，將逐步被以國庫單一賬戶體系為基礎，以直接支付為撥付方式的新的財政國庫管理制度所代替。

　　二、存在的問題

　　幾年來，通過全區(qū)上下，齊抓共管、共同努力，我區(qū)預算外管理工作取得了一定的成績，但與先進地區(qū)相比，還存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，還有一定差距，具體表現(xiàn)在：

　　1、單位思想認識還沒完全到位。少數部門和單位對加強預算外資金管理工作的重要性在認識上還存在一定的差距，對預算外資金的財政屬性認識不夠深刻，有的雖然在口頭上承認預算外資金是財政性資金，但在實際安排資金使用時仍然將本單位征收的資金視為自有資金，對預算外資金管理還存在抵觸情緒。

　　2、單位財務管理不規(guī)范。對“收支兩條線”、“銀行代收制”少數單位落實不夠，個別單位仍存在預算外收入應繳未繳、解繳不及時等情況，給財政部門資金管理帶來一定的困難。

　　3、部門預算編制有待進一步完善。財政部門在實行算內外資金統(tǒng)一安排和使用方面制度不完善，效果不明顯。預算外資金管理上還存在重收入輕支出的現(xiàn)象，支出管理相對薄弱，對部門、單位的經費支出供給缺乏統(tǒng)一標準，部門、單位之間仍存在苦樂不均現(xiàn)象。

　　4、預算外資金財務系統(tǒng)不完善。目前，我區(qū)現(xiàn)有的預算外資金財務系統(tǒng)無法實現(xiàn)財政、銀行聯(lián)網，造成財政信息不通暢，難以及時掌握單位預算外資金的`收繳情況；同時，從上至下對預算外資金的財務核算軟件未進行統(tǒng)一整合，特別是隨著收支科目改革的實施，軟件的升級尚未完全到位。

　　三、下一步工作的打算和思考

　　1、加大宣傳力度，提高認識、轉變觀念。因為政府非稅收入涉及面廣、政策性強，管理工作需要得到各部門和單位的理解、支持。所以必須加大政府非稅收入的宣傳力度，使各部門和單位認識到非稅收入是財政收入的重要組成部分，樹立非稅收入“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的觀念。

　　2、加強征收管理，確保各項資金及時足額上繳。對行政事業(yè)性收費定期分析，根據增減變化情況，及時查找原因，督促各部門、單位做到應收盡收。為防止國有資產流失，加強對國有資產有償使用收入的管理，專門制定了《__區(qū)區(qū)直單位國有資產有償使用收入管理暫行辦法》，確保有關部門和單位將國有資產有償使用收入及時足額上繳財政專戶。

　　3、強化綜合預算管理，發(fā)揮財政資金效益。嚴格預算管理，認真編制年度綜合收支預算，統(tǒng)籌考慮預算內、外收支，將預算內、外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮財政資金的整體效益。積極發(fā)揮國庫集中支付的監(jiān)督作用，強化預算外資金的支出監(jiān)督，引導預算外資金合理流向，充分發(fā)揮預算外資金的效益。

預算外資金管理調研報告2

　　關于加強預算外資金管理的決定

　　發(fā)文單位: 國務院

　　文號:國發(fā)（1996）29號

　　頒布日期: 1996-7-6

　　實施日期: 1996-7-6

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　　關于加強預算外資金管理的決定

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　改革開放以來，預算外資金增長較快，對經濟建設和社會事業(yè)發(fā)展起到廠一定的積極作用。但是，近幾年來有的地方違反《中華人民共和國預算法》和國務院的有關規(guī)定，擅自將財政預算資金通過各種非法手段轉為預算外資金，有些部門和單位擅自設立基金或收費項目，導致國家財政收入流失，預算外資金不斷膨脹。同時，由于管理制度不健全。預算外資金的使用脫離財政管理和各級人大監(jiān)督，亂支濫用觀象十分嚴重。這些問題不僅造成了國家財政資金分散和政府公共分配牲序混亂，而且加劇了固定資產投資和消費基金膨脹，助長了不正之風和腐敗觀象的發(fā)生。根據中共中央十四屆五中全會精神，觀就進一步加強預算外資金管理作出如下決定：

　　一、嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預算法》，禁止將預算資金轉移到預算外

　　各級人民政府要嚴格按照《中華人民共和國預算法》和財政法規(guī)的要求，切實加強對財政預算資金和預算外資金的管理，完善對財政資金的監(jiān)督檢查制度。任何地區(qū)、部門和單位都不得隱瞞財政收入，將財政預算資金轉為預算外資金。財政部門要嚴格按照“控制規(guī)模、阻定投向、健全制度、加強監(jiān)督”的原則，加強財政周轉金管理。各部門、各單位未經財政部門批準，不得擅自將財政撥款轉為有償使用，更不得設置賬外賬和“小金庫”。財政部門尤其不能設置“小金庫”。

　　二 、將部分預算外資金納入財政預算管理

　　各地區(qū)、各部門要認真貫徹《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發(fā)財政部{關于對行

　　政性收費、罰沒收入實行預算管理的規(guī)定)的通知》(中辦發(fā)(j卯3)jg號)精神，將財政部已經規(guī)定的81項行政性收費項目納入財政預算。

　　從1996年起將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育事業(yè)附加費、 郵電附加、港口建設費、市話初裝基金、民航機場管理建設費等13項數額較大的政府性基 金(收費)納入財政預算管理�；�金(收費)收入要按現(xiàn)行體制丑時上繳中央金庫或地方金庫，使用由主管部門提出計劃，財政部門按規(guī)定撥付，屬于基本建設用途的，由財政部門按計劃部門批準的項目計劃安排支出，實行收支兩條線管理，加強財政、審計監(jiān)瞥。基金(收費)收支在預算上單獨編列反映，技規(guī)定專款專用，不得挪作他用，也不能平衡預算。具體管理辦法由財政部會同有關部門規(guī)定。

　　地方財政部門按國家規(guī)定收取的各項稅費附加，從1996年起統(tǒng)一納入地方財政預算，作為地方財政的固定收入，不再作為預算外資金管理。

　　今后要積極創(chuàng)造條件，將應當納入財政預算管理的預算外資金逐步納入財政預算管理。

　　三、預算外資金管理范圍

　　預算外資金，是指國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費、基金和附加收入等；國務院或省級人民政府及其財政、計劃(物價)部門審批的行政事業(yè)性收費；國務院以及財政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)白籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預算管理的財政性資倉。

　　社會保障基金在國家財政建立社會保障預算制度以前，先按預算外資金管理制度進行管理，�？顚Ｓ茫�加強財政；審計監(jiān)督。

　　按照《企業(yè)財務通則》和《企業(yè)會計準則》的規(guī)定，國有企業(yè)稅后留用資金不再作為預算外資金管理。事業(yè)單位和社會團體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經營、股務性收人，不作為預算外資金管理，收入可不上繳財政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財務收支計劃，實行收支統(tǒng)一核算。

　　四、加強收費、基金管理，嚴格控制預算外資金規(guī)模

　　收取或提取預算外資金必須依照法律、法規(guī)和有法律效力的規(guī)章制度所規(guī)定的項目、范圍、標準和程序執(zhí)行。

　　行政事業(yè)性收黃要嚴格執(zhí)行中央、省兩級審批的管理制度：收費項目按隸屬關系分別報國務院和省、自泊區(qū)、直轄市人民政府的財政部門會同計劃(物價)部門批準；確定和調整收贊標準，按隸屬關系分別報國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的計劃(物價)部門合同財政部門批準；重要的收費項目和標準制定及調憋應報請國務院或省級人民政府批準。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批踺的行政事業(yè)性收費項目和收費標準報財政部、國家計委寄案。省，自治區(qū)、直轄市以下各級人民政府(包括汁劃單列市)及其部門無權審批設立行政事業(yè)性收贊項目或調整收典標準。行政性收費中的管理性收費、資源性收費、全國性的證照收費和公共事業(yè)收贊，以及涉及中央和其他地區(qū)的地方性收費，實行中央一緞審批。國家法律、法規(guī)中已明確的收費，具體征收管理辦法的制定和修改由財政部、國家計委會同有關部門負責。地方性法規(guī)中已明確的收貲，具體征收管理辦法的制定和修改由省級財政、計劃（物價）部門會同有關部門負責。末拉規(guī)定報經批準的或不符合審批規(guī)定的各種行政事業(yè)性收費，都屬亂收費行為，必須停止執(zhí)行。財政部、國家計委男會同有關部門抓緊起草《行政性收費管理條例》，報國務院審批發(fā)布。

　　征收政府性基金必須嚴格按國務院規(guī)定統(tǒng)一報財政部審批，重要的報國務院審批：基金立項的申請和批準要以國家法律、法規(guī)和中共中央、國務院有關文件規(guī)定為依據，否則一律不予立項。地方無權批準設立基金項目，也不得以行政事業(yè)性收費的名義變相批準設立基金項目。對地方已經設立的基金項目，必須按照《國務院辦公廳轉發(fā)財政部、審計署、監(jiān)察部對各種基金進行清理登記意見的通知》(國辦發(fā)[1995)25號)的規(guī)定進行清理登記，由財政部負責審查處理，重要的報國務院審批。

　　財政部門要建立健全行政事業(yè)性收贊和政府性基金的票據管理與監(jiān)督制度。各部門和各單位在執(zhí)收時，必須按隸屬關系使用巾央或省級財政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據。

　　五、預算外資盒要上繳財政專戶，實行收支兩條線管理

　　預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位自有資金，必須納入財政管理。財政部門要在銀行開設統(tǒng)一的專戶，用于預算外資金收入和支出管理。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統(tǒng)籌安排，從財政專戶中撥伺，實行收支兩條線管理。

　　對部門和單位的預算外資金收支桉不同性質實行分類管理。國家機關和受政府委托的部門單位統(tǒng)

　　一收取和使用的專項用于公共工程和社會公共事業(yè)的基金、收費，以及以政府信譽強制建立的社會保障基金等，收入全額繳人同級財政專戶，支出按計劃和規(guī)定用途�？顚Ｓ�，不得挪作他用，收支結余可結轉下年度專項使用；各部門和各單位的其他預算外資金，收入繳人同級財政專戶，支出由財政結合預算內資金統(tǒng)籌安排，其中少數費用開支有特殊需要的預算外資金，經財政部門核定收支計劃后，可按確定的比例或按收支結余的數額定期繳人同級財政專戶。

　　預算外資金結余，除專項資金按規(guī)定結轉下年度專項使用以外，財政部門經同級政府批準可按隸屬關系統(tǒng)籌調劑使用。

　　有預算外收支活動的部門和單位經財政部門批準可在指定銀行開設預算外資金支出賬戶，確有必要的，也可再開設一個收入過渡性帳戶。未經財政部門審核同意，銀行不得為部門和單位開設預算外資金賬戶。

　　部門和單位上繳財政專戶的預算外資金，必須拄財政部門規(guī)定的時間及時繳入財政部門在銀行開設的預算外資金專戶，不得拖欠，截留和坐收坐支。逾期未繳的，由銀行從單位資金賬戶中直接劃入財政專戶。

　　六、加強預算外資金收支計劃管理

　　財政部門要建立預算外資金預決算管理制度。各部門、各單位要校規(guī)定編制預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃，并及時報送同級財政部門，對預算內撥款和預算外收入統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。財政部門要在認真審核單位預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃的基礎上，編制本級預算外資金收支計劃，報經同級人民政府批準后組織實施。年度終了，財政部門要審批單位的預算外資金收支決算，編制本級預算外資金收支決算，井報同級政府審批，在此基礎上，編制包括預算內、外收支的綜合財政計劃。

　　七、嚴格預算外資金支出管理，嚴禁違反規(guī)定亂支挪用

　　各部門、各單位要嚴格按國家規(guī)定和經財政部門核定的預算外資金收支計劃和單位則務收支計劃使用預算外資金。專項用于公共工程、公共事業(yè)的基金和收費，以及其他專項資金，要按計劃和規(guī)定用途�？顚Ｓ�，由財政部門審核后分期撥付資金；用于工資、獎金、補貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴格執(zhí)行財政部門核定的項目、范圍和標準；用于固定資產投資的支出，要按國家規(guī)定立項，納入國家固定資產投賢計劃，并按計劃部門確定的國家投資計劃和工程進度分期撥付；用于購買專項控制商品方面的支出，要報財政部門審查同意后，按國家有關規(guī)定辦理控購審

　　批手續(xù)。嚴禁將預算外資金轉變非財務機構管理、賬外設賬、私設”小金庫”和公款私存；嚴禁用預算外資金搞房地產等計劃外投資．從事股票、期貨等交易活動以及各種形式的高消贊。

　　財政部門要認真履行職責，建立健全各項管理制度，積極做好各項服務工作，及時撥付預算外資金，切實加強對預算外資金的管理。

　　八、建立健全監(jiān)督檢查與處罰制度

　　各級人民政府要接受同級人民代表大會對預算外資金使用情況的監(jiān)督。各級財政部門要加強對預算外資金收入和支出的管理，建立健全各項收費、基金的稽查制度，并會同人民銀行共同做好預算外資金賬戶的開設和管理工作。各級計劃(物價)部門要按照收費管理的`職責分工，認真做好收費標準的審核工作，嚴肅查處各種亂收費行為。各級審計、監(jiān)察等部門要根據國家政策和宏觀管理的要求，與財政部門協(xié)調配合，對同級各部門和下級政府顴算外資金的財務管理進行監(jiān)督檢查，促進資金的合理使用。

　　對違反預算外資金管理規(guī)定者，要依照國家法律、法規(guī)予以處罰：

　　對隱瞞財政預算收入，將預算資金轉為預算外的，要將違反規(guī)定的收入全部上繳上一級財政。同時，要追究有關部門和本級政府領導人的責任，依據情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務。對違反國家規(guī)定擅自設立行政事業(yè)性收費、基金項目或擴大范圍、提高標準的，違法金額一律沒收上繳財政。同時追究有關領導的責仟，依據情節(jié)輕重給予處分直至撤銷其職務。對用預算外資金私設“小金庫”搞房地產等計劃外投資、。從事股票、期貨交易和不按規(guī)定要求開設預算外資金賬戶等違反規(guī)定的活動，以及濫發(fā)獎金和實物的，除責令追回資金上繳同級財政外，還要依照有關規(guī)定予以處罰，并依據情節(jié)輕重給予當事人和有關領導處分。

　　對擅自將財政預算撥款挪作他用或轉為有償使用的，其資金一律追回上繳上一級財政，并相應核減以后年度的財政預算撥款，同時給予有關責任人相應的處分。

　　財政、計劃(物價)、銀行等部門工作人員在預算外資金管理工作中要忠于職守，秉公 辦事。對玩忽職守的，由所在單位或上級主管部門給予行政處分。

　　以上違反規(guī)定者，情節(jié)嚴重構成犯罪的，要移送司法機關依法追究刑事責任。

　　九、各級政府必須重視和加強預算外資金的管理

　　加強預算外資金管理是當前和今后一個時期各級人民政府的一項重要任務。各級人民政府要根據本決定精神，按照《國務院批轉財政部等部門關于清理檢查預算外資金意見的通知》(國發(fā)

　　c1996)12號)要求，立即組織力量對預算外資金認真進行清理整頓，屬于國家規(guī)定應納入預算管理的資金，要堅決按規(guī)定執(zhí)行，對不符合國家規(guī)定設立的收費和基金項目一律取消。今后國家原則上不再出臺新的基金。各級人民政府要把預算外資金管理工作列入重要的議事日程，定期聽取有關預算外資金管理情況的匯報，及時解決管理中出現(xiàn)的問題，協(xié)調好政府有關部門之間的工作關系，統(tǒng)一認識，密切配合，共同做好預算外資金的管理工作。各級人民政府要按本決定的要求，認真部署，盡快落實。各地區(qū)、各部門要在1996年底前將加強預算外資金管理的情況上報國務院，同時抄送財政部。

　　本決定自發(fā)布之口起實行。凡與本決定不一致的政策和規(guī)定，一律以本決定為準。

預算外資金管理調研報告3

　　財經專家白景明細說政府投資管理立法（與國家預算關系）

　　時間: 20xx-03-06 17:00:1

　　受訪人：財政部科研所副所長 白景明

　　采訪人：范海堅 史曉龍

　　政府投資比重下降，但地位未降

　　記者：1月7日，國務院法制辦公布了《政府投資條例（征求意見稿）》，目前意見征集意見已經于1月30日截止。對于這部眾人矚目的法規(guī)您如何評價？您如何評價政府投資在中國經濟生活中的地位和作用？最近幾年，這種地位和作用出現(xiàn)了哪些變化？

　　白景明：改革進程中固定資產投資始終是拉動經濟高增長的主要因素之一。政府固定資產投資對全社會固定資產投資的走勢一直有著強有力的制導作用。但應當看到，從上世紀90年代之后，就總量角度而言，政府固定資產投資占全社會固定資產投資的比重呈現(xiàn)出不斷下降趨勢，比如國家預算內投資占全社會固定資產投資的比重1990年是8.7%、20xx年降至4.6%。當然，這期間具有一定波動性，最低點是1995年，當時預算內投資占全社會固定資產投資的比重僅為3%。

　　政府固定資產投資占全社會固定資產投資比重下降主要成因有四點：一是國家財政在逐步退出競爭性領域；二是國有企業(yè)改制轉型減輕了財政支出負擔；三是非國有經濟實力不斷壯大、自主投資規(guī)模急劇擴張；四是固定資產投資主體多元化格局形成后個人投資比重上升（如個人購房支出）。

　　然而這種比重下降現(xiàn)象并不意味著政府對固定資產投資的制導作用在同步下降。事實是政府依然在較大程度上左右著固定資產投資走勢，突出表現(xiàn)有六點：一是動態(tài)調整固定資產投資“準入”制度；二是調控國有企業(yè)投資活動；三是運用貨幣政策工具落實投資政策；四是通過變動預算資金投資規(guī)模來影響全社會固定資產投資規(guī)模；五是通過調整預算資金投資結構來制衡全社會固定資產投資結構；六是運用稅收政策影響社會固定資產投資規(guī)模和結構。政府制導固定資產投資走勢目的有三點：一是反“經濟周期”；二是落實產業(yè)政策、調整產業(yè)結構；三是加大公共產品供給規(guī)模�；厥�20年的實踐，可以得出結論說政府的固定資產調控成效顯著，比如在反周期方面，1998年和20xx年兩次實施的經濟刺激政策，都實現(xiàn)了通過托底固定資產投資來拉動經濟增長的目標。

　　政府投資的問題在哪里

　　記者：從以往經驗來看，除了在調控經濟方面成效顯著，政府投資行為是否也存在一些弊端和問題？

　　白景明：如何評價政府投資行為始終是一個爭論較大的問題。很多人對政府投資存在的合理性就有疑問，對政府投資活動的管理狀況當然疑問就更大了。應該承認，有疑問是正常的，一個國家的制度完善和體制改革就是從疑問中產生的。然而至為關鍵的是怎樣分析問題，包括切入點、價值判斷標準、客觀因素界定等的選擇。

　　從過去的情況看，政府投資可能存有三個方面問題：一是政府投資界定不完整。對此國內外學術界的看法不一致。西方國家學術界對政府投資的界定比較寬，不僅把財政投資（包括債務支出）計入政府投資，而且把國有企業(yè)投資也計入政府投資，因為他們認為國有企業(yè)就是政府的組成部分。我國學術界沒有把國有企業(yè)投資計入政府投資，在這點上，行政部門的意見是一致的。然而必須看到，實際工作中我們對政府投資的界定偏窄，突出表現(xiàn)在：一是沒有把地方政府融資平臺的投資活動計入政府投資；二是沒有把教育、文化、衛(wèi)生等領域內的國有事業(yè)單位負債投資計入政府投資，而這些投資活動規(guī)模是相當大的。從資金來源角度看，對大量的政府可控資金的投資活動也沒計入政府投資，比如未納入預算管理的政府管控資金的投資活動。政府投資界定范圍窄的最大弊端是人們根本無從判斷政府投資規(guī)模究竟有多大，結構如何，因而也搞不清楚哪些投資適用政府投資管理法規(guī)來管理。舉例而言，20xx年我們說政府要啟動4萬億元投資，但究竟這4萬億元是什么含義呢？事實是財政資金只有1.18萬億元，其他資金來源如何呢？如果不是政府管控資金（如社保資金），那么這4萬億元能說是政府投資嗎？

　　二是政府投資管理制度一直未能與國家預算管理制度完整銜接好。從理論上講，所有政府投資都應納入政府預算管理，進一步說政府投資從立項申報、立項審查、立項核批到項目預算編制和項目執(zhí)行都應有嚴格的預算管理規(guī)程。正是鑒于此，一些西方國家并沒有單獨的政府投資條件，有關的管理制度是包含在預算管理制度體系中的。我國的實際情況比較復雜，政府投資是由政府規(guī)劃部門和政府預算管理部門協(xié)調共管的。這自然派生出了兩者制度及其落實的有效統(tǒng)一問題，但現(xiàn)實是始終未能完整銜接好，突出點是投資規(guī)劃確立時往往沒有充分考慮資金來源，形成了事實上的先立項后落實資金格局，這與政府投資的基本規(guī)則是違背的，極易造成政府過度負債和政府投資誘發(fā)通貨膨脹。當前地方政府融資平臺的投資規(guī)模過度擴張反映的正是這種機理。應該指出，地方政府投資融資早就處于失控狀態(tài)，中國的城市化建設靠的就是地方政府融資平臺，近期只是在刺激經濟的政策框架下又邁了一大步。此外，我國對政府投資中即便是預算資金的部分也一直沒有建立起完整的預算管理制度體系，比如項目支出的標準體系和項目預算的績效評價。

　　三是政府投資的專業(yè)性管理法規(guī)體系有待健全。政府投資具有特殊的目的、資金來源和運作方式，然而專業(yè)性管理法規(guī)體系始終沒有建立起來，已有的“招投標法”、“政府采購法”、“預算法”等涉及政府投資管理，但并不針對政府投資全過程。這種狀況一方面造成了政府投資出現(xiàn)階段性過度膨脹，另一方面則造成了部分政府投資偏離合規(guī)性。

　　政府投資需要立法規(guī)范

　　記者：《政府投資條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的公布有哪些意義？就目前內容來看，您認為它有哪些亮點？又存在哪些不足需要改進？

　　白景明：制定《政府投資條例》具有三大意義：一是形成對政府投資行為全程監(jiān)管的專業(yè)管理法規(guī)，從而使全社會對政府投資的評價和監(jiān)督有一個針對性明確的依據；二是約束各級政府可能作出的有違全社會統(tǒng)一意志的投資決策；三是清晰界定投資領域政府和市場的關

　　系，明確政府投資涉及的不同利益主體的.責、權、利關系�，F(xiàn)在公布的《征求意見稿》最大的亮點有兩個：一是界定了投資主體和決策主體的行政與法律責任，特別是后者，對約束政府投資中的不良行為具有強大的推動力；二是提出了相對完整的管理制度框架。

　　當然，現(xiàn)在發(fā)布的《征求意見稿》也存在一些需討論之處。主要有三個問題：一是如何劃定政府性資金。《征求意見稿》把“財政預算內投資資金”列為政府性資金，這在原則上是正確的，但沒有具體說明什么是財政預算內資金。我國的情況是財政預算內資金的認定較為復雜，《征求意見稿》中究竟是指納入預算管理的政府資金？還是僅指一般預算內的財政資金？假如是前者，那就包括一般預算、政府性基金預算和國有資本經營預算三者中的投資資金，如果是后者，顯然資金規(guī)模就比較小。拙見以為，應該從前者出發(fā)界定財政預算內資金，否則，政府性資金就被人為縮減了，因而管理制度的覆蓋面也小了。此外，《征求意見稿》沒有明確指出國債資金中投資性資金的性質。按道理這筆資金屬于政府管控資金，雖然是用于彌補赤字，但最終用途是落在政府投資項目上的。由此，應把它列入政府性資金。

　　二是投資規(guī)劃與預算管理之間關系尚需進一步研討。《征求意見稿》中關于投資規(guī)劃與預算管理之間關系的規(guī)定相比過去的法規(guī)而言有了長足進步，比如明確指出政府投資年度計劃包括財政預算內固定資產投資計劃。但值得推敲的是《征求意見稿》在決策程序章節(jié)中沒有充分規(guī)定預算管理的地位，而只是說投資決策做完之后財政預算內固定資產投資計劃應納入政府投資計劃。這點可以說并沒有脫離過去的先定項目后說錢的思維邏輯。事實是中國總是把政府投資和財政投資分離出來，仿佛政府投資可以脫離政府預算，這在一定程度上直接導致了政府投融資活動的經常性失控，使政府投資規(guī)劃倒逼地方政府各部門拼命招商引資甚至亂定籌資制度。國外的經驗是政府投資歷來都要納入預算管理，也就是所稱的“資本預算”，他們的投資規(guī)劃是由資本預算來分步落實，投資決策開始就是預算管理的起點，這非常值得中國借鑒。如果我們的投資決策從開始就并入預算管理框架，那也就不會出現(xiàn)投資規(guī)劃倒逼預算擴張的事情了。所以，我建議中國要有資本預算，不能把投資規(guī)劃和資本預算分開，應該把政府投資決策納入到預算管理框架內。

　　三是未對政府投資績效評價作出全面規(guī)定。政府投資績效評價包括事前、事中、事后三部分，只有做好績效評價，政府投資才會大幅度減少決策失誤和操作失誤，績效評價是政府投資管理的基本工具。然而《征求意見稿》只規(guī)定大項目要進行績效評價，這實際上是為一般項目的匆忙上馬放了口子，應該說與加強政府投資管理的原則不盡相符。換一個角度看，我國現(xiàn)在政府出面搞的項目，一般資金起點都比較高，建一個辦公樓都要上千萬元，基礎設施項目都要上億元，不搞績效評價很難把握好項目的可行性和運行規(guī)范性。因此，政府投資條例應對政府投資項目的事前、事中、事后的績效評價作出系統(tǒng)規(guī)定，而且應說明這種績效評價是預算資金的績效評價，預算執(zhí)行部門和預算編制管理部門是實施績效評價的主體機構。

　　記者：有學者提出，雖然《征求意見稿》從加強政府投資管理、規(guī)范政府投資行為等方面入手，規(guī)定了投資方式、決策程序、投資年度計劃、投資建設實施等項內容，并且規(guī)范了批準項目建議書、可行性研究報告，初步設計、資金申請報告等文件，希望建立起行政體制內部分權制衡的機制，提高政府投資的科學性和有效性。但這并沒有從根本上改變行政主導的立法思路，因此可能無法真正約束政府投資行為。對此您怎么看待？有沒有必要進一步提高立法層次？

　　白景明：《政府投資條例》確屬行政法規(guī)，帶有行政管理主導屬性。從長遠看，很有必要提升到立法層次。但我認為，現(xiàn)在不能操之過急，主要原因是政府投資管理的立法條件并不成熟，突出表現(xiàn)是相關配套制度體系不健全。比如，《預算法》還未修改完畢，政府資金的全方位預算管理還未實現(xiàn)，20xx年社會保障資金預算才開始試編，國有資本經營預算編制尚未在各級政府全面鋪開，政府性基金預算管理制度尚不完備。又比如，政府政績考評體系改革尚未完成，等等。這些條件不具備，匆忙立法，一方面會使今后的法律修改工作異常繁重，另一方面則會降低法律的遵從度。

預算外資金管理調研報告4

　　為了解預算外資金管理情況，更好地貫徹落實預算法，提高預算外資金管理水平，溧水縣人大常委會組成調研組，深入縣有關部門及下屬單位、鎮(zhèn)，通過召開座談會、查閱預算外收支帳目及財務審計報告，對預算外資金使用管理進行了專題調研。調研中我們發(fā)現(xiàn)，我縣預算外資金管理起步較早，政府從“收”與“繳”兩個方面切實加強預算外資金的監(jiān)控與管理，成績顯著。同時，通過部門預算編制改革，實行了綜合預算，現(xiàn)在已逐步形成了一套較為完善的預算外資金管理體系。目前預算外資金管理存在的突出問題是：

　　思想認識還不到位。一些單位認為預算外資金是部門的資金，自己可以隨意使用和占有。

　　票據管理有一定漏洞。按照票據領取、使用、核繳管理辦法，所有單位收費、往來結算業(yè)務必須領取財政部門統(tǒng)一印制票據，而少數單位在市場購買“收款收據”使用，容易形成“小金庫”；有的單位領用票據不登記，核銷無手續(xù)；有些單位收費票據長期不入帳，占用挪用預算外資金時有發(fā)生，使票據管理難度加大。

　　私設“小金庫”，不入專戶現(xiàn)象時有發(fā)生。個別部門、單位公款私存，私設“小金庫”，或將預算外資金直接存入單位工會帳，作為單位內部福利外資金。有的收入不入專戶，以各種名義轉移、截留。

　　管理制度不健全。目前預算外資金管理的方式仍然是簡單的收支兩條線，資金只是在財政專戶過一遍，很快又劃撥回收費單位使用，支出情況追蹤監(jiān)督不力，造成財政資金長期體外循環(huán)。

　　監(jiān)督機制不健全。一是預算外資金征收、入專戶、撥款、使用都集中于一個部門，沒有實行分開管理，對資金征收、流向缺乏必要的監(jiān)督。二是對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的`違規(guī)現(xiàn)象，多年來一直是通報和要求整改，有的單位仍我行我素，難以處罰到位，沒有約束力。調研組建議：

　　一、提高認識，轉變觀念。

　　要認識到預算外資金是地方財政收入的一種非稅收入，是地方財政財政資金的重要組成部分，不能隨便亂動、挪用和截留。要重新認識預算外資金的三權所屬關系，即所有權歸國家、調控權歸政府、管理權歸財政，這是預算外資金從“兩權不變”到“還錢還權”的重大改革。

　　二、加強票據管理，從源頭上把關。

　　要完善票據管理模式，使用新的票據管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯(lián)網的方式進行票據管理，把票據管理與資金管理科學有效結合起來，真正做到“驗舊換新，票款同行”，進一步規(guī)范預算外資金征管行為，有效地防止收入不進專戶和截留，隱瞞收入等現(xiàn)象。要加大對票據稽查力度，確保從源頭上加強票據管理。

　　三、規(guī)范和完善“收支兩條線”，防范私設“小金庫”。

　　嚴格執(zhí)行“收支兩條線”，收入全額上繳專戶，支出由財政部門核定指標，統(tǒng)一安排使用。部門和單位必須經財政部門批準，只能在一家銀行設立一個預算外資金支出帳，且只能支不能收，只能接納財政專戶撥付的預算外資金。要防范私設“小金庫”現(xiàn)象，防止部門、單位把預算外資金當成自己的“私房錢”、“取款機”來使用，防止預算外資金的體外循環(huán)。逐步實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的管理制度，做到票款分離，資金通過財政專戶進行劃撥和結算。

　　四、強化綜合預算管理，逐步推行“陽光工程”。

　　嚴格預算管理，認真編制年度綜合收支預算，統(tǒng)籌考慮預算內外收支，將預算內外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預算內資金的補充，以彌補人員經費公用經費的不足，充分發(fā)揮財政資金的整體效益。用于工資、獎金、補貼、津貼和福利等方面支出，應嚴格執(zhí)行財政部門核定的項目、范圍和標準，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統(tǒng)一各部門、單位獎金、福利發(fā)放標準，做到透明化。積極發(fā)揮會計核算中心的監(jiān)督作用，從原始單據入手，強化預算外資金的支出監(jiān)督，引導預算外資金合理流向，充分發(fā)揮預算外資金的效益。

預算外資金管理調研報告5

　　預算外資金，是指不納入預算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政性資金。我國預算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經濟體制建立以來，政府職能和社會分配格局發(fā)生了巨大變化，預算外資金迅速增長，而對預算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結構

　　分散了國家財力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運行機制的保障，財政管理尚未完全到位。因此，正確認識并解決預算外資金管理缺位，仍是財政管理改革中亟待待解決的問題。

　　一、預算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

　　(一)預算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破

　　根據財政部《預算外資金管理實施辦法》，各單位應按照財政部門的規(guī)定編制預算外資金收支計劃，財政部門按照經費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規(guī)范的匯總預算，只是粗略地按基數增加增長的辦法編制并下達預算外資金收支計劃。具體收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清;支出時由于沒有明確的定額標準，資金使用仍處于“以收定支”階段。預算外資金管理粗放，給用款單位擠占挪用資金提供了可乘之機。

　　(二)國家已明確規(guī)定應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金，財政仍作為預算外資金管理，致使財政的宏觀調控能力減弱

　　我國由于經濟發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達省份長期處于財政困難狀況，嚴重制約著經濟和社會的發(fā)展。從財政的資金管理看，一方面，預算內資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應納入預算的資金游離于財政預算管理之外。究其原因:一是收費單位原編制為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預算管理，就要理順各方面的管理關系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理指標;二是就單位而言，收費收入不足以抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，因此改變財政管理方式，就意味著財政負擔加重;三是執(zhí)收單位作為征收主體在認識上存在偏差，擔心納入預算管理后對其經費保障產生影響，還有一些單位錯誤地認為預算外資金“誰收誰用”，主觀上不愿意把專戶資金納入預算管理。

　　(三)監(jiān)督檢查機制不健全，約束軟化，財政監(jiān)督流于形式

　　目前預算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著重收入輕支出的現(xiàn)象，一味強調納入財政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政在撥付資金時，根據用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項經費為名申請撥款，但實際上多用于人頭經費，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應有的作用。這可以從近幾年審計查處的一些單位擅自擴大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費公付等問題中得到映證。同時由于收費經費化，資金支出向個人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財政支出結構不合理，降低了國家基礎設施投資效率。

　　(四)資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學，導致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成體外循環(huán)盡管近幾年各地都積極推行預算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預算外資金收入過渡戶的.存在，給個別單位截留預算內外收入、坐收坐支預算內外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺的行政事業(yè)性收費屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級預算收入，應按比例納入同級財政預算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負責收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對按級次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個環(huán)節(jié)，又沒有必要的財政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當地國庫，又不納入專戶儲存的體外循環(huán)資金。

　　(五)相關政策和配套措施缺位，影響了國家財經法規(guī)的貫徹落實

　　根據財政部《預算外資金管理實施辦法》，行政主管機構可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強大的財政壓力，不得不要求預算部門自行解決一些財政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標準收費、使用不合法票據以及白條收費，進而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設小金庫等問題時有發(fā)生。此外，一些國家收費命令取消，但由于沒有及時理順和解決相關的單位經費，致使一些旨在建立政府與民間良性關系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負擔的國家政策無法落到實處。

　　二、加強和完善預算外資金管理的措施

　　針對預算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，建議各級財政部門圍繞財政綜合預算的總體目標，從健全機制、規(guī)范運作兩個方面逐步實現(xiàn)預算內外資金統(tǒng)管、同管。

　　(一)深化“收支兩條線”管理改革，積極推進綜合財政預算

　　建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內容。應該說實行真正的綜合財政預算，將預算內外資金統(tǒng)一安排使用并最終取消預算外資金，只是時間問題。根據國務院轉發(fā)財政部深化收支兩條線改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關程度，采取逐步將預算外資金納入預算管理的做法。因此，各級財政首先要將國家明確規(guī)定應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預管管理，相應支出通過預算予以安排。其次對有預算外資金收入的單位必須自下而上地編制預算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務收支計劃和財政的綜合預算;預算外收入要全部納入專戶管理，相應支出由財政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經費的作法，要比照部門預算的統(tǒng)一要求核定經費支出，實行“預算制”，進而促進執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。

　　各級財政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預算內輕預算外的傳統(tǒng)理財觀念，充分認識財政宏觀調控和財政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團體意識，切實加強綜合財政預算編制工作，提高財政資金的管理能力。近年一些地方已經取消了預算外資金的概念，并全面推行政府非稅收入銀行代收管理辦法，這對建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度不能不說是一個有益的探索和實踐，具有很強的借鑒意義。

　　(二)積極借助科技手段以及高效、智能的網絡管理系統(tǒng)，徹底改革預算外資金收繳制度

　　規(guī)范預算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應收盡收。要以收費票據為資金監(jiān)管源頭，利用現(xiàn)代科學技術手段賦予財政票據信息功能，再借助收費單位、代收銀行、財政三家之間強大的網絡管理系統(tǒng)，徹底建立起一個“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的預算外資金征管體系。由于所有收費通過銀行代收，不僅便于財政性資金集中納入財政管理，增強財政調控能力，使財政專戶發(fā)揮“準國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構建了財政部門與執(zhí)收單位間高效的收費票據領購、核銷管理模式，大大提高了財政部門對執(zhí)收單位收取預算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止了自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。

　　(三)切實完善配套措施和法規(guī)建設，努力提高預算外資金的管理效率

　　預算外資金管理改革是一項政策性強、難度大的工作，它不僅關系到單位原有權力、利益調整，而且涉及單位性質、經費供給以及內部減員等現(xiàn)實問題。因此，只有把它與財政管理制度改革、政府機構改革以及經濟體制改革等結合起來，才能切實貫徹執(zhí)行國家的財經法規(guī)，并達到相互促進的作用。進而對現(xiàn)行的政府性基金和納入預算管理的預算外資金列收列支的管理方式進行更進一步的規(guī)范和完善，逐步消除單式預算的弊端，真正發(fā)揮財政部們應有的管理監(jiān)督作用。

　　近年來盡管我國出臺了大量的財政法規(guī)，但相對于我國市場經濟發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財政法規(guī)層次較低，財政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財政經費投入和財務管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴肅性。因此，要盡快建立、發(fā)展和完善市場經濟條件下的財政法制體系，為財政體制改革提供制度保障。另外，通過輿論宣傳澄清對預算外資金性質的模糊認識，爭取全社會的理解和支持，扭轉“三權不變”和“誰收誰用”的運行慣例，為進一步推動綜合預算管理創(chuàng)造良好的社會氛圍。

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