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大部制改革方案要點(diǎn)
探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制(簡(jiǎn)稱(chēng)“大部制”) ，是黨的十七大和十七屆二中全會(huì)作出的深化行政管理體制改革的重要部署。圍繞“大部制”改革問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作部門(mén)進(jìn)行了較為廣泛的理論研究和實(shí)踐探索。
關(guān)于大部制的涵義與特征
有學(xué)者提出，“所謂大部門(mén)體制，就是為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門(mén)，組成超級(jí)大部的政府組織體制。”有學(xué)者認(rèn)為，“大部門(mén)體制，或者大部制，就是在政府部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部制是國(guó)外市場(chǎng)化程度比較高的國(guó)家普遍實(shí)行的一種政府管理模式。”基于上述涵義的界定，有學(xué)者揭示出大部制的四個(gè)基本特征：一是“大”。這種“大”表現(xiàn)為組織規(guī)模大和職能范圍廣;二是“少”。就是職能部門(mén)少，如實(shí)行大部制的美國(guó)政府僅15 個(gè)職能部門(mén)等;三是“合”。實(shí)行大部制的目的之一是整合行政資源;四是“協(xié)”。大部制改革必須有機(jī)整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使之高度協(xié)調(diào)。
很顯然，大部制是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門(mén)管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟蛳嚓P(guān)的部門(mén)整合為一個(gè)較大的部門(mén)。與按照政府專(zhuān)業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的“小部制”不同，大部制是一種政府事務(wù)綜合管理的體制。“職能有機(jī)統(tǒng)一”是大部制的精髓所在;“寬職能，少機(jī)構(gòu)”則是大部制的鮮明特征。
關(guān)于大部制改革的目的與作用
學(xué)者大都認(rèn)為，大部制改革的基本目的是拓展政府職能，深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。有學(xué)者具體分析大部制改革的目的，認(rèn)為推行大部門(mén)體制的主要目的不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開(kāi)的行政管理體制，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。
對(duì)于大部制改革的作用，一些學(xué)者認(rèn)為可以化解當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門(mén)的問(wèn)題以及權(quán)限沖突的矛盾，有助于減少和規(guī)范行政審批，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能，降低行政成本。也有學(xué)者主張，大部制改革“有利于部長(zhǎng)承擔(dān)政治責(zé)任與行政責(zé)任，有利于責(zé)任政府的建設(shè)。”
在筆者看來(lái)，大部制改革的目的和作用歸結(jié)到一點(diǎn)，就是保障和改善民生，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。
關(guān)于大部制改革的原則與方法
學(xué)者們從多個(gè)層面構(gòu)建了大部制改革的原則。有學(xué)者認(rèn)為，大部制改革應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)基本原則，即同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求相聯(lián)系的原則和配套推進(jìn)的原則。也有學(xué)者從公共權(quán)力回歸的視角提出大部制改革的三個(gè)原則：以公共精神為指導(dǎo)的原則、整體性原則和精兵簡(jiǎn)政原則。
在改革的具體方法上，有學(xué)者認(rèn)為，大部制改革必須納入政治體制改革的軌道：“大部制改革已不是一次單純的機(jī)構(gòu)改革，甚至也超出了行政管理體制改革的范疇，應(yīng)當(dāng)將其視為更深層次、更廣維度的政治體制改革的一個(gè)重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)”。也有學(xué)者認(rèn)為，“實(shí)行大部制，必須和經(jīng)濟(jì)體制改革、事業(yè)單位體制改革相結(jié)合，真正做到政事分開(kāi)、政企分開(kāi)。”還有學(xué)者提出，新階段進(jìn)行大部制改革，要按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的原則，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。
依筆者之見(jiàn)，大部制改革在方法上可以多樣化，但其根本原則是職能有機(jī)統(tǒng)一和相互協(xié)調(diào)。
關(guān)于大部制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)
大部制改革與以往的機(jī)構(gòu)改革具有本質(zhì)區(qū)別。按照大部制的方案調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，無(wú)疑會(huì)對(duì)政府的管理方式和運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生重要影響。厘清和把握大部制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，有利于改革的順利推進(jìn)。有學(xué)者提出，大部制改革“重在精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能”。也有學(xué)者分析，大部制改革應(yīng)重點(diǎn)解決職能和機(jī)構(gòu)整合問(wèn)題、決策與執(zhí)行分開(kāi)問(wèn)題、各類(lèi)政府機(jī)構(gòu)關(guān)系問(wèn)題和地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。對(duì)于大部制改革的難點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為有四個(gè)：(1)如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求重建政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，為大部制下的權(quán)力監(jiān)督提供保障;(2)大部制能否有效遏制和消解部門(mén)利益，成為最為關(guān)鍵的問(wèn)題之一;(3)大部制改革可能會(huì)牽動(dòng)政治體制改革，沒(méi)有政治體制改革的推進(jìn)，真正的大部制很難確立。筆者認(rèn)為，目前大部制改革的重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能;改革的難點(diǎn)在于如何調(diào)整權(quán)力關(guān)系、消解部門(mén)利益、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。
關(guān)于大部制改革的愿景與阻力
大部制改革將成為我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的引擎，為我國(guó)政府行政管理體制改革勾勒出一種美好的愿景。學(xué)者們?cè)谶@方面表達(dá)了樂(lè)觀性的見(jiàn)解：“大部制這一多方求證的可行思路，無(wú)疑將繼續(xù)沿襲本屆政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的努力，成為改革開(kāi)放以來(lái)第六次政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)原則，為十七大描繪的宏偉藍(lán)圖提交一個(gè)執(zhí)行路線圖”。
另一方面，大多數(shù)學(xué)者對(duì)當(dāng)下大部制改革面臨的阻力給予了清醒的估計(jì)。有學(xué)者提出，要冷靜看待大部制改革，“如果沒(méi)有政治體制改革的推進(jìn)，真正的‘大部制’也許很難確立”。有學(xué)者具體指出大部制運(yùn)行中的問(wèn)題：大部的確切邊界劃定問(wèn)題、部門(mén)的整合問(wèn)題、內(nèi)部管理上的困難與運(yùn)行成本問(wèn)題以及對(duì)大部組織的監(jiān)督問(wèn)題。也有學(xué)者指出大部制改革的“四道難題”：權(quán)力磨合難、人員分流難、機(jī)制磨合難和運(yùn)行監(jiān)督難。更有學(xué)者較為詳盡地分析了大部制改革中的三大問(wèn)題所形成的阻力：對(duì)權(quán)力的約束與監(jiān)督問(wèn)題、黨政權(quán)力對(duì)接問(wèn)題和改革策略、方法的選擇問(wèn)題，改革的最大阻力是多年來(lái)被強(qiáng)化了的部門(mén)利益。
大部制改革遭遇的阻力主要是部門(mén)利益的作祟。只要堅(jiān)守政府的公共性，切實(shí)踐履執(zhí)政為民的宗旨，改革的阻力就可轉(zhuǎn)化為改革的動(dòng)力。
推行大部制改革的原則
1.回應(yīng)性調(diào)適原則。一要回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。強(qiáng)化宏觀決策，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，弱化微觀管理，同時(shí)兼顧我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中培育市場(chǎng)、促進(jìn)特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國(guó)企的需要。
二要回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。擴(kuò)展社會(huì)職能，保障基本公共服務(wù)的均等化，充分培養(yǎng)社會(huì)的自治精神和能力。三要回應(yīng)利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機(jī)制，又要防止追逐違法利益。四要回應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。減少管理層級(jí)，實(shí)行扁平化管理。
2.總體性統(tǒng)籌原則。一要總體統(tǒng)籌職能設(shè)置。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能錯(cuò)落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。二要總體統(tǒng)籌權(quán)力配置。加強(qiáng)國(guó)務(wù)院最高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)各部門(mén)的統(tǒng)籌能力，同時(shí)合理劃分國(guó)務(wù)院與地方政府人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。四要總體統(tǒng)籌府際改革，形成國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與地方政府機(jī)構(gòu)改革的協(xié)調(diào)張力。
3.系統(tǒng)性集中原則。一是整合職能。有機(jī)合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權(quán)責(zé)。健全政府權(quán)責(zé)體系，形成部門(mén)間和層級(jí)間合理的權(quán)責(zé)構(gòu)成。三是整合機(jī)構(gòu)。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。四是整合機(jī)制。整合大部門(mén)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。
4.制約性協(xié)調(diào)原則。一是國(guó)務(wù)院整體(國(guó)務(wù)院和部門(mén)及部門(mén)之間)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。二是部門(mén)內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。
5.總攬性分別原則。一是要進(jìn)行改革的總體設(shè)計(jì)，形成包括中央和地方政府，近期和遠(yuǎn)期改革的整體方案。二是要實(shí)行分層要求，對(duì)國(guó)務(wù)院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對(duì)性。三是要實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的指導(dǎo)。四是要實(shí)行分步實(shí)施，既要考慮改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要考慮改革的現(xiàn)實(shí)可操作性，盡可能減少改革所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和消極成本。
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大部制改革三模式
●“單部門(mén)突破”的成都模式
作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都市政府把與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最為密切的農(nóng)、林、水和交通部門(mén)作為改革的“突破口”。從2005年年初開(kāi)始，先后推出了撤并機(jī)構(gòu)的舉措：撤銷(xiāo)農(nóng)牧局、農(nóng)機(jī)局，成立農(nóng)業(yè)委員會(huì)等等。成都市政府大部制改革思路的主要特點(diǎn)，是以單部門(mén)突破來(lái)改革職能交叉分割體制。從效果上看，成都市新組建的水務(wù)局結(jié)束了長(zhǎng)期存在的“多龍治水而難治水”的局面，形成了“一龍治水而善治水”的良好格局。當(dāng)然，成都市的大部制改革也面臨一些難題，如機(jī)構(gòu)“上下不對(duì)口”、人員分流難等。
●“兩集中、兩到位”的鎮(zhèn)江模式
2004年，鎮(zhèn)江市政府明確提出市行政服務(wù)中心要盡快實(shí)施以歸并審批職能為核心的“兩集中、兩到位”，即進(jìn)駐行政服務(wù)中心的各部門(mén)行政審批職能向一個(gè)處室集中，部門(mén)行政服務(wù)處向行政服務(wù)中心集中;部門(mén)行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心的工作要落實(shí)到位，部門(mén)對(duì)窗口工作人員的授權(quán)要落實(shí)到位。鎮(zhèn)江模式體現(xiàn)了大部制職能歸并、統(tǒng)一的要求，極大地提高了行政效率。但也應(yīng)當(dāng)指出，鎮(zhèn)江模式僅僅注重機(jī)構(gòu)與職能集中、事項(xiàng)與人員到位，未能真正體現(xiàn)各種行政權(quán)力相互協(xié)調(diào)的訴求。
●“多牌同掛”的隨州模式
隨州市政府的大部制改革呈現(xiàn)出整體推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。隨州市的主要做法是，把一些職能相近的機(jī)構(gòu)合并，有的只掛牌不單設(shè)。比如，外事、僑務(wù)和旅游部門(mén)合并，設(shè)立“外事僑務(wù)旅游局”;文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱(chēng)“文體局”。促進(jìn)了行政效率的提高。當(dāng)然，隨州市的大部制改革也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)反彈的困局，改革7年多出了9個(gè)市直機(jī)構(gòu)。
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