《吉林省大氣污染防治條例》出臺解讀
2016年6月1日，吉林省人大法工委、環(huán)資委與吉林省環(huán)保廳聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，解讀《吉林省大氣污染防治條例》。
省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省工信廳、省環(huán)保廳及省住建廳等部門就貫徹落實條例情況進行了發(fā)言。
A.現(xiàn)狀
大氣污染防治工作亟待加強
近年來，省委、省政府高度重視大氣污染防治，治理工作取得了初步成效。但是，我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不盡合理，冬季供暖主要依賴煤炭，造成了以能源消耗、工業(yè)生產(chǎn)污染為主，秸稈焚燒、機動車尾氣、揚塵和其他生產(chǎn)、生活排污為輔的復合型大氣污染。以2014年為例，全省可吸入顆粒物(PM10)平均濃度為80微克/立方米，同比上升26%;長春市達標天數(shù)為239天，空氣質(zhì)量綜合指數(shù)為669，細顆粒物(PM25)平均濃度為68微克/立方米。
可見，我省大氣污染狀況仍令人憂慮，防治工作亟待加強，而立法是必要的前提和保障。
B.條例解讀
體現(xiàn)五方面的內(nèi)容
條例共六章七十條，包括總則、排污者責任、政府監(jiān)督管理、信息公開和公眾參與、法律責任、附則。遵循了“源頭嚴控、過程嚴管、后果嚴懲”的上位法立法精神，主要有以下五個方面的內(nèi)容。
強調(diào)了排污者和政府的責任
我省條例的體例與上位法相比有所創(chuàng)新，主要是從排污者和政府責任入手，強化法的懲戒功能。條例第二章和第三章專設(shè)了排污者責任和政府監(jiān)督管理責任。對于排污單位重點是要落實排污許可證制度、污染物監(jiān)測制度、突發(fā)環(huán)境事件處理及信息公開等制度以及大氣污染防治的各項具體措施。對于政府監(jiān)督管理：一是將大氣環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。二是規(guī)定了科學規(guī)劃城市空間和產(chǎn)業(yè)布局。三是建立了環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、其他部門聯(lián)合防治的工作機制，明確細化了有關(guān)政府部門的職責分工。四是建立了約談和暫停審批環(huán)評制度。五是建立了向人大及其常委會報告和接受監(jiān)督的制度。
突出源頭治理，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式
以往大氣污染治理，強調(diào)末端治理，成本高效果差。條例依據(jù)上位法的立法精神，加強了源頭治理，從制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高燃煤質(zhì)量、加強機動車污染治理等幾個方面都體現(xiàn)了源頭治理的思路。比如條例明確規(guī)定企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營者不得新建、擴建高污染工業(yè)項目，不得使用高污染工藝設(shè)備份;不得進口、銷售和燃用未達到質(zhì)量標準的煤碳;高污染燃料禁燃區(qū)要改用清潔能源;對市區(qū)鍋爐蒸噸有明確限定;對燃煤電廠配套建設(shè)除塵、脫硫、脫硝裝置有所規(guī)定;對機動車的油品實行控制等等，都體現(xiàn)了源頭治理的理念。
抓主要矛盾，解決重點問題
根據(jù)實際情況，我省主要污染源確定為煤碳、秸稈和汽車尾氣。對目前大家反映比較集中的這幾個大氣環(huán)境問題，這部條例都做了有針對性的、具體的規(guī)定。比如為減輕燃燒秸稈大造成的大氣污染，條例提出在劃定的區(qū)域內(nèi)，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。同時規(guī)定了縣級人民政府對秸稈綜合利用的具體政策、措施，使秸稈禁燃問題由“堵”變“疏”。比如在機動車排污方面規(guī)定，任何單位和個人不得生產(chǎn)和銷售超過大氣污染物排放標準的機動車，不得超過標準向大氣排放污染物，機動車實行定期環(huán)保檢驗制度，經(jīng)檢驗合格方可上道行駛。駕駛檢驗不合格機動車上道行駛的，由公安機關(guān)交通管理部門依法予以處罰。
花大力氣治理“小”污染
條例對我省大氣污染治理采取多管齊下，既抓重點排污源治理，也抓揚塵、揮發(fā)性氣體排放、露天燒烤、餐飲油煙、亂燒樹葉和垃圾的“小”污染。在合力“治”的同時，注重“防”的措施。比如在餐飲油煙治理上嚴格規(guī)定，不得在居民住宅樓、沒設(shè)專用煙道的商住綜合樓內(nèi)新建、 改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目，同時規(guī)定餐飲服務業(yè)者應按規(guī)定設(shè)置專用煙道，安裝油煙凈化裝置，油煙不得排入地下管網(wǎng)，否則將予以重罰。比如對產(chǎn)生揮發(fā)性氣體行業(yè)，在作業(yè)時，應當在密閉空間進行，并安裝、使用污染防治設(shè)施。加油站、油庫和油罐車，要安裝油氣回收裝置。一些石油化工企業(yè)還要建立泄漏檢測、修復制度，及時收集處理泄漏物料。工業(yè)涂裝企業(yè)應當建立使用揮發(fā)性有機物料臺賬制度等，最大限度地減少了揮發(fā)性氣體對大氣污染。
加大處罰力度，增強法律威嚴
當前，違法成本低、守法和執(zhí)法成本高是大氣污染防治工作面臨的突出問題。這部條例不僅提出了大量的具體的、有針對性的要求，同時規(guī)定了相應的處罰措施。條例規(guī)定了較為嚴格的監(jiān)管手段和處罰措施。一是加強對大氣污染排放的'監(jiān)管，嚴懲無證排放、超標排放、違規(guī)排放、逃避監(jiān)管等違法行為，實行按日計罰制度。二是實施雙罰制，除對單位進行處罰外，還可以對單位主要負責人和直接責任人員處以罰款。
C.落實
六部門結(jié)合各自工作貫徹落實條例
發(fā)布會上，省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省工信廳、省環(huán)保廳及省住建廳等相關(guān)部門就貫徹落實條例情況進行了發(fā)言。
省高級人民法院：
找準司法保障大氣污染防治的結(jié)合點和切入點
全省各級人民法院在《吉林省大氣污染防治條例》頒行后，要積極組織審判業(yè)務法官學習《中華人民共和國大氣污染防治法》和《吉林省大氣污染防治條例》，深刻認識大氣污染防治工作的極端重要性和現(xiàn)實緊迫性，找準司法保障大氣污染防治的結(jié)合點和切入點。
同時，各級人民法院要將環(huán)境資源保護案件歸口一個審判庭或者一個合議庭進行審理，推進環(huán)境資源審判專業(yè)化建設(shè)，進一步提高保障大氣污染防治工作的審判業(yè)務能力和水平。
加強審判、統(tǒng)一思想，依法及時妥善審理大氣環(huán)境污染案件。要充分發(fā)揮審判職能作用，加大對涉及環(huán)境資源保護刑事案件的審判力度，綜合運用罰金刑、人身自由罰等各種刑罰手段，有效打擊和遏制環(huán)境違法行為。要依法妥善審理好各類涉民生環(huán)境侵權(quán)案件，對于那些需要承擔民事賠償責任的，堅持依法判決侵權(quán)，加大賠償力度，建立有效的環(huán)境資源侵權(quán)賠償規(guī)則指引，懲治環(huán)境資源侵權(quán)行為。要加強環(huán)境資源行政訴訟案件審判工作，對于那些不能進入刑法評價范圍的輕微環(huán)境違法行為，依法支持環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)履行管理職責，依法支持行政機關(guān)的處罰措施，避免因為違法行為成本太低，打擊力度不夠，演變成久治不愈的環(huán)境整治頑疾。對于環(huán)境資源案件審判，各級人民法院要形成刑事審判、民事審判、行政審判“三位一體”的環(huán)境資源審判保護體系。
要建立環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)銜接的專門聯(lián)絡(luò)機制，加強環(huán)境保護專業(yè)行政執(zhí)法、司法審判力量建設(shè)。
省人民檢察院：
共同推進環(huán)保公益組織的建立和完善
《條例》實施后，省人民檢察院將恪盡職守，加強與相關(guān)行政部門和司法機關(guān)的配合協(xié)作，共同完成好《條例》實施任務。
進一步加強與相關(guān)機關(guān)和部門的信息通報機制，促進行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作在我省已經(jīng)全面推行，要著力解決兩法銜接仍然存在的信息不通、銜接不暢、配合不到位等諸多問題。要在完善銜接平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立相應的信息通報管理制度，細化通報信息的內(nèi)容和方法，尤其是對造成大氣污染的犯罪案件，要作為信息通報的重點，以保證行政執(zhí)法與刑事司法的暢通銜接。
充分發(fā)揮公益訴訟在推進《條例》實施中的作用。對那些因不作為、濫作為、怠于作為的行政管理者以及不執(zhí)行《規(guī)定》的排污者所造成的大氣污染開展違法行為調(diào)查，以檢察建議督促其改正，以提起民事和行政公益訴訟實施法律追究，建立立體化、全方位的監(jiān)督機制，為《條例》實施提供強有力的司法保障。
共同推進環(huán)保公益組織的建立和完善。環(huán)境公益組織是依法有權(quán)提起民事環(huán)境公益訴訟的主體。目前我省環(huán)境公益組織存在重大缺位。這與全面落實黨的十八屆四中全會精神要求極不相適應，也必將會對推進《條例》實施造成阻礙。為了改變被動局面，將與環(huán)保及相關(guān)部門積極溝通，加快環(huán)保公益組織的建立和完善，支持其依法履職，補足短板，共同履行訴訟主體職能，確保公益訴訟組織到位。
省公安廳：
嚴把機動車登記查驗和檢驗關(guān)
按照《吉林省大氣污染防治條例》的有關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)主要承擔著審核發(fā)放機動車安全技術(shù)檢驗合格標志，檢查上路行駛機動車環(huán)保檢驗情況，配合省直相關(guān)部門淘汰黃標車等任務。全省公安機關(guān)將嚴格落實《吉林省大氣污染防治條例》相關(guān)規(guī)定，立足本職，加大路面查緝管控力度，嚴把注冊、轉(zhuǎn)入及核發(fā)安檢合格標志的各項關(guān)口，并積極配合相關(guān)部門做好大氣污染防治工作。
公安機關(guān)將在全省范圍內(nèi)進一步加強路面管控力度，以正在開展的交通集中整治行動為契機，組織開展環(huán)保標志專項整治行動，嚴厲打擊環(huán)保不達標車輛上路行駛違法行為，集中處理一批不參加環(huán)保檢驗和不領(lǐng)取環(huán)保檢驗合格標志行為，提高駕駛?cè)藢Χㄆ趨⒓迎h(huán)保檢驗的認識，形成環(huán)檢不合格不上路行駛的良好意識。通化、白山、延邊、長白山地區(qū)要盡快以政府名義出臺黃標車限行規(guī)定，嚴格落實黃標車限行機制，加速高污染車輛淘汰進度。
按照省政府的統(tǒng)一部署要求，認真做好機動車污染防治工作。嚴把機動車登記查驗和檢驗關(guān)，完善監(jiān)督措施，細化工作流程，利用遠程監(jiān)管系統(tǒng)等有效手段，堅決堵塞管理漏洞。對不符合我省排放標準的機動車，一律不予辦理注冊和轉(zhuǎn)入手續(xù);對未取得環(huán)保檢驗合格標志的，一律不予核發(fā)機動車安全技術(shù)檢驗合格標志。
省工信廳：
強化行業(yè)去產(chǎn)能工作
省工信廳下一步將不折不扣地落實全省大氣污染防治工作賦予的相關(guān)職責，認真完成好承擔的各項任務。
按照國家和省政府“五大任務”的總體安排，按照職責分工，積極做好鋼鐵、煤炭、水泥行業(yè)去產(chǎn)能工作;同時按照省政府的統(tǒng)一要求積極化解其他行業(yè)過剩產(chǎn)能，按照國家要求淘汰高耗能行業(yè)落后產(chǎn)能，不斷加大主要污染物減排力度。
重點開展四個方面專項節(jié)能監(jiān)察工作，推動企業(yè)改進工藝、更新設(shè)備，促進企業(yè)降低污染排放。一是圍繞工業(yè)電機、配電變壓器能效提升情況開展專項監(jiān)察，推動企業(yè)淘汰低效電機和高耗能配電變壓器;二是圍繞鋼鐵、水泥行業(yè)能耗限額標準貫徹執(zhí)行情況開展專項監(jiān)察，推動企業(yè)提高能效，降低污染排放;三是圍繞燃煤工業(yè)鍋爐節(jié)能環(huán)保綜合提升情況開展專項監(jiān)察，推動企業(yè)淘汰低效燃煤工業(yè)鍋爐;四是圍繞水泥行業(yè)階梯電價政策執(zhí)行情況開展專項監(jiān)察，推動企業(yè)改造生產(chǎn)工藝、更新耗能設(shè)備。力爭規(guī)上單位工業(yè)增加值能耗小將幅度2020年比2015年下降18%。
堅持源頭預防、減少排放，充分發(fā)揮企業(yè)主體作用，加強政策引導支持，在重點行業(yè)推廣應用36項先進適用清潔生產(chǎn)技術(shù)，促進我省重點行業(yè)企業(yè)實施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造，提升行業(yè)清潔生產(chǎn)水平，降低大氣污染排放強度。努力實現(xiàn)二氧化硫、氮氧化物、煙(粉)塵和揮發(fā)性有機物的總量削減。同時，重點開展工業(yè)“三廢”的綜合利用，培育骨干企業(yè)，推廣一批先進的生產(chǎn)工藝與適用技術(shù)。力爭工業(yè)固廢綜合利用率2020年達到73%。
省環(huán)保廳：
開展“長吉平”三城共治專項行動
省委、省政府高度重視大氣污染防治工作，6月份，要全面啟動《吉林省清潔空氣行動計劃》、《關(guān)于加強應急管控措施，減緩重污染天氣影響的指導意見》以及《省市聯(lián)動“長吉平”三城共治大氣污染專項行動》等三項重大舉措。全省環(huán)保系統(tǒng)要針對制約空氣質(zhì)量改善的瓶頸問題，堅持問題導向，突出重點領(lǐng)域，嚴控重點時段，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，建立聯(lián)防聯(lián)控機制，認真抓好落實。
大力開展清潔空氣行動。加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實行燃煤消費總量控制，大力發(fā)展清潔能源。加強工業(yè)污染治理，加大落后和過剩產(chǎn)能淘汰力度，推動企業(yè)“退城入園”。大力推進工業(yè)企業(yè)煙氣達標改造和煤煙型污染治理，實施燃煤小鍋爐撤并改造和燃煤電廠超低排放。對城市揚塵、機動車、生活污染源實行嚴格管控，強制淘汰“黃標車”及老舊機動車。積極推進城市“禁燃區(qū)”和“無煙區(qū)”建設(shè)。進一步強化秸稈禁燒監(jiān)管，促進秸稈綜合利用。2020年底前，全省環(huán)境空氣質(zhì)量明顯改善，基本消除重污染天氣，各市(州)政府所在地城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)分階段達到292天以上。
加強重污染天氣應急管控。通過綜合采取工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、強化治污設(shè)施監(jiān)管、制定實施潔凈煤替代方案、強化揚塵管控、實施機動車限行禁行、倡導綠色出行、禁燒農(nóng)作物秸稈、加大油氣治理力度、嚴格生活污染源管控、加強氣象干預等10項應急管控措施，實現(xiàn)“冬病夏治”、“超前控制”。力爭在重污染天氣預警期內(nèi)，全省大氣污染物排放總量減少15%以上，長春市、吉林市、四平市3個重點城市重污染天氣每年減少3-5天，其他地級城市每年減少2-3天。
開展“長吉平”三城共治專項行動。以我省中部的長春市、吉林市、四平市為重點，形成三城區(qū)域共治板塊，帶動東西兩翼地區(qū)整體推進，著力解決大氣污染的突出問題，力爭在短期內(nèi)取得實質(zhì)性突破。要圍繞重點區(qū)域，實施總量控制，嚴控重點時段，落實排污者責任，突出抓好“長吉平”三市工業(yè)減排、剛性壓煤、有效降塵、限行控車、整治油煙、秸稈治理等措施的落實。力爭到2017年底前，長春市、吉林市、四平市環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)分別比2015年增加30天以上，重污染天氣分別比2015年減少8天以上，環(huán)境空氣質(zhì)量明顯改善，為全省大氣污染防治提供可學可比的標桿。
省住建廳：
突出管理，抓好大氣污染治理
建立建筑揚塵污染綜合治理機制。成立建筑揚塵專項治理領(lǐng)導機構(gòu)，制定工作方案，明確工作職責，做好揚塵治理管理工作。全面推進施工現(xiàn)場標準化管理，重點落實《吉林省建筑施工現(xiàn)場標準化管理達標考核辦法》，推廣應用《吉林省建筑施工現(xiàn)場標準化圖集》。
開展建筑渣土運輸專項治理。各地建設(shè)行政主管部門要會同有關(guān)部門，加強建筑渣土運輸管理，組織開展建筑渣土運輸專項治理行動，施工現(xiàn)場出口嚴格按有關(guān)要求，設(shè)置車輛
清洗設(shè)施，設(shè)專人做好對車輛底盤和輪胎的沖洗工作。加快推進建筑工業(yè)化。全面落實“禁現(xiàn)”工作，全面使用商品混凝土，大力推廣預拌砂漿，最大限度的減少現(xiàn)場濕法作業(yè)。加大清掃保潔投入，提高機械化清掃覆蓋面。切實加大財政投入，按比例科學配備各種功能齊全的道路清掃車、灑水車、快速保潔車，化解清掃保潔設(shè)備不足與城市不斷擴容之間的矛盾。
支持和鼓勵各地結(jié)合自然氣候特點，推廣應用地源熱泵、海水熱泵、太陽能發(fā)電等新能源技術(shù)。加大工作力度，全面推進區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)、政府機構(gòu)節(jié)能、綠色照明等節(jié)能工程。明確供熱采暖系統(tǒng)安全、節(jié)能、環(huán)保、衛(wèi)生等技術(shù)要求，健全服務質(zhì)量標準和評估監(jiān)督辦法。督促供熱企業(yè)對環(huán)保設(shè)施進行升級改造，因地制宜推廣可再生能源和清潔能源供熱，提高清潔能源所占比例，降低化石能源消耗量，減少污染物排放。
堅持力度不減，標準不降，積極而為，統(tǒng)籌推進的原則，2016年全省“暖房子”工程完成熱源建設(shè)2400萬平方米、撤并改造小鍋爐房200座、改造陳舊供熱管網(wǎng)1200公里、實施既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造500萬平方米、同步實施老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治200萬平方米，全面完成“暖房子”工程的收尾任務，推動全省城市供熱不斷邁向綠色、環(huán)保，為全省大氣污染防治做出應有的貢獻。
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