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2015慈善法五個(gè)民間版本的深入解讀
下個(gè)月，有著“中國首善”之稱的曹德旺和他發(fā)起的河仁慈善基金會，將又一次面臨大考——他的這種捐法行嗎?
2009年2月，福建福耀玻璃董事長曹德旺宣布捐出自己的部分股權(quán)，用于成立慈善基金會。然而按照現(xiàn)行稅制，捐贈股權(quán)必須繳納巨額個(gè)人所得稅。這一尷尬，曾引發(fā)公益界廣泛關(guān)注。經(jīng)過多方努力，國家稅務(wù)總局對于曹德旺特事特辦，在相關(guān)稅法沒有修改之前，允許其基金會延后交付股票捐贈產(chǎn)生的個(gè)人所得稅，期限為5年。如今，接近達(dá)到緩繳時(shí)限。
慈善法立法的腳步正在加快。2014年年底，有5部慈善法民間建議稿同時(shí)公布。它們分別是由北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心和清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京師范大學(xué)中國公益研究院，上海交通大學(xué)第三部門研究中心，中山大學(xué)中國公益慈善研究院等6家機(jī)構(gòu)提交的。
這些不同版本的起草者，都來自學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。有些機(jī)構(gòu)的研究獲得了公益界資助，譬如，北京師范大學(xué)中國公益研究院在起草中得到了河仁慈善基金會的資助，北大清華的版本在起草中得到了浙江敦和慈善基金會的資助。但他們一致否認(rèn)其起草行為受到資助方的影響。
何為慈善，誰來監(jiān)管
98億元，這是2013年我國接受社會捐贈的總額;56.1萬個(gè)，這是截至2014年6月底，我國社會組織的數(shù)量。
與這樣龐大的公益慈善市場極不適應(yīng)的是，我國目前還沒有一部慈善領(lǐng)域的基本法，甚至沒有一部國家層面的法律法規(guī)名稱中含有“慈善”一詞。
我國的社會組織被分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會3類，分別由《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》3部行政法規(guī)規(guī)定了基本的登記注冊程序和行為規(guī)范。除《基金會管理?xiàng)l例》制定于2004年之外，其余兩部條例制定年代較早，規(guī)定粗疏，而且立法層級較低。
除了這3部行政法規(guī)，還有一部目前已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)的《公益事業(yè)捐贈法》。一些針對公益慈善組織的稅收優(yōu)惠政策，則散見于一些稅收的單行法和規(guī)范性文件中。
事實(shí)上，民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，其間數(shù)易其稿，2008年年底曾將草案提交國務(wù)院法制辦。但這次由政府系統(tǒng)內(nèi)部啟動(dòng)程序的立法嘗試，由于社會各界分歧較大、對慈善的定義未能取得共識，未能順利提交全國人大常委會審議。
“難產(chǎn)”近10年后，在2013年10月30日十二屆全國人大常委會公布的五年立法規(guī)劃中，慈善事業(yè)法位列第一類項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。
2014年2月24日，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會召開慈善事業(yè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議，列出了立法時(shí)間表和路線圖。
時(shí)至今日，慈善事業(yè)法草案何時(shí)能夠提請十二屆全國人大常委會進(jìn)行審議，從而正式進(jìn)入立法程序，仍是未知數(shù)。但是，現(xiàn)實(shí)中公益慈善行業(yè)的種種事件，一次次沖擊著法律缺失的空白和灰色地帶。
中國慈善聯(lián)合會副會長、南都公益基金會理事長徐永光表示，社會各界對慈善法的期待是出臺一部慈善基本法，涵蓋目前和社會組織管理、公益慈善行為有關(guān)的所有法律法規(guī)，這部法律應(yīng)有慈善法典的性質(zhì)，兼具慈善組織法、慈善行為法和慈善促進(jìn)法的多重屬性。
記者通過梳理、比較5個(gè)版本的慈善法民間建議稿后發(fā)現(xiàn)， 各個(gè)版本在慈善組織、慈善募捐、社會組織從事公益慈善行為和商業(yè)行為的邊界問題、從事公益慈善行為的社會組織信息披露、公益慈善組織享受的稅收優(yōu)惠政策這些多年來公益慈善界多次呼吁、慈善立法無法回避的問題都作出了規(guī)定。
首先需要厘清何為“慈善”。5個(gè)版本的民間建議稿，都對慈善范圍作出了較寬的定義，同時(shí)都強(qiáng)調(diào)了慈善的兩個(gè)基本特征：自愿和非營利性。
北京師范大學(xué)中國公益研究院的版本，將救助“因貧困、疾病、災(zāi)害及其他不利條件而需要幫助的群體和個(gè)人”、“促進(jìn)教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等方面的活動(dòng)”和用以“解決社會問題、維護(hù)人道主義、發(fā)展社會福利、促進(jìn)社會和諧”等其他活動(dòng)，全部寫進(jìn)了慈善事業(yè)的定義中。
該版本的起草團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，采用“大慈善”概念，突破了中國以往對慈善工作賦予的“救急救窮、恤孤助殘”等傳統(tǒng)定義，使中國未來的慈善事業(yè)范疇，能夠和發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的立法接軌，更好規(guī)范與引導(dǎo)我國慈善事業(yè)的發(fā)展方向。
而在誰來管理慈善工作的問題上，多數(shù)版本建議由民政部門主管。
北師大起草團(tuán)隊(duì)申明其將民政部門作為慈善事業(yè)主管部門的理由——如果使民政部門成為慈善事業(yè)統(tǒng)一、集中的主管機(jī)關(guān)，同時(shí)負(fù)責(zé)社會組織的慈善認(rèn)定工作和慈善活動(dòng)的管理與監(jiān)督工作，將能使目前登記機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)相分離、導(dǎo)致雙重管理、政出多頭的困境得到解決，向簡政放權(quán)邁出重要一步。
獨(dú)出心裁的是，上海交通大學(xué)版本的草案建議：國務(wù)院應(yīng)下設(shè)“國家慈善委員會”，由政府有關(guān)部門和社會人士組成，作為全國慈善公益事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu);而在省、市、縣等各級行政區(qū)，亦應(yīng)在當(dāng)?shù)爻闪⑾鄳?yīng)的慈善委員會。而政府有關(guān)部門，則僅以行政職能部門的角色，接受慈善委員會的委托，履行相應(yīng)的慈善公益事務(wù)管理職責(zé)。
很多學(xué)者認(rèn)為，這種設(shè)計(jì)需要改變目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，不具有可操作性。
有個(gè)不容忽視的問題是，目前負(fù)責(zé)我國社會組織登記管理和公益慈善行為規(guī)制的民政部門，對于慈善行為的管理也是分散在幾個(gè)不同的部門，加快整合步伐也是專家學(xué)者們一致的觀點(diǎn)。
從事慈善活動(dòng)就可以認(rèn)定為屬于慈善組織，還是一定要備案登記才算?5個(gè)版本都對“慈善組織”進(jìn)行專章設(shè)計(jì)，但具體又有不同。
在北大清華版的草案當(dāng)中，依法成立的慈善組織，凡具備“登記成立滿兩年”、“最近兩年年檢合格且未受到行政處罰”、“受益人為不特定社會公眾或?yàn)樯鐣姷囊徊糠?rdquo;等條件者，經(jīng)縣級以上慈善事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可，就可在許可范圍內(nèi)展開募捐工作。
北師大版本中，慈善組織采用認(rèn)定制度，將法人資格的取得和慈善資格的取得相分離。北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍稱，這樣做既能有效降低慈善法立法的復(fù)雜性，也便于銜接現(xiàn)有社會組織管理體制取消雙重登記的改革和三大條例的修改，并與國際慈善立法模式接軌。金錦萍同時(shí)參與了北師大與北大清華兩個(gè)版本的起草，就這一部分的規(guī)定而言，她認(rèn)為北師大的版本更恰當(dāng)。
公募市場能否全面放開
依據(jù)現(xiàn)行《基金會管理?xiàng)l例》，我國對基金會劃分為“公募”和“非公募”。公募基金會自誕生之初就天然擁有面向不特定公眾募款的權(quán)利，非公募基金會不得向公眾募捐，僅可以接受來自公眾的主動(dòng)捐款。
前些年鬧出的壹基金輿論控訴紅十字會風(fēng)波，實(shí)際就是因此。當(dāng)初，因?yàn)樽约簺]有公募資格，李連杰將壹基金寄養(yǎng)在中國紅十字總會門下，雙方合作設(shè)立“中國紅十字會李連杰壹基金計(jì)劃”，以獨(dú)立運(yùn)作的慈善計(jì)劃和專案的形式在中國大陸開展公益事業(yè)。在當(dāng)時(shí)的法律環(huán)境下，紅十字會對壹基金其實(shí)有恩無欠。但李連杰借助民間對于紅十字會的反感，借助廣東放寬民間組織管理的東風(fēng)，成功地在深圳市民政局注冊，獲得了獨(dú)立的公募資格。
按照現(xiàn)行規(guī)定，壹基金公募的范圍是在深圳市范圍內(nèi)，但近年來在大的自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，壹基金都會通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)起募捐。網(wǎng)絡(luò)沒有地域限制，這些行為已經(jīng)突破了現(xiàn)有制度規(guī)定。
目前的現(xiàn)實(shí)是，我國只有公募基金會、各級慈善會、各級紅十字會真正擁有合法的公開募款的資格，但是實(shí)踐中，特別是近年來網(wǎng)絡(luò)捐贈的蓬勃興起，公募和非公募的界限已經(jīng)被不斷突破。
民政部民間組織管理局副局長劉忠祥曾經(jīng)解釋，2004年修改《基金會管理?xiàng)l例》時(shí)，以公募、非公募來區(qū)分基金會的初衷，是擔(dān)心慈善資源被濫用。
記者查詢后發(fā)現(xiàn)，2004年之后，各級民政部門都收緊了對于公募基金會的審批注冊，10多年來，在民政部登記注冊成立的全國性公募基金會不超過30家。
與此同時(shí)，非公募基金會發(fā)展迅猛，目前總數(shù)已經(jīng)超過公募基金會。
盡管《基金會管理?xiàng)l例》尚未完成修改，公募和非公募的界限依然存在，是否還要?jiǎng)澐止紮?quán)問題是慈善法中不能回避的問題。
什么樣的慈善組織可以獲得公開募捐資格?對公開募捐資格是否有年限的限定?在5個(gè)版本中都有詳細(xì)的規(guī)定。規(guī)定各異，但是有一點(diǎn)很一致：最大限度開放公募權(quán)。
金錦萍認(rèn)為，是否公募，應(yīng)取決于基金會創(chuàng)辦者的理念，以及對基金會本身治理結(jié)構(gòu)的考慮。公眾更應(yīng)該關(guān)心的是，獲得公募資格之后，能不能更好地運(yùn)用公募資源，“能不能公募得來錢，以及能不能把錢用好”。“公募資格是一把雙刃劍，擁有更大權(quán)利，也意味著更多責(zé)任，接受更多公開監(jiān)督，按照規(guī)定，公募基金會每年募得善款的70%是要花出去的，以什么方式用出去，之后能不能讓公眾獲得充分信息來信任你，讓他們繼續(xù)支持你，才是最重要的。”她說。
北大清華版認(rèn)為，經(jīng)縣級以上慈善事業(yè)主管部門許可，可在許可范圍內(nèi)開展募捐活動(dòng)。條件是沒有出現(xiàn)違規(guī)行為，財(cái)務(wù)管理方面沒有出現(xiàn)不適當(dāng)行為。
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