2016《慈善法》放開公募限制

　　慈善法草案刪除禁止性規(guī)定條款，呼應了動態(tài)化的社會訴求。尤其在公募權上，用類似備案制的模式替代了行政審批準入和特許制，無疑利于釋放民間社會的活力。

　　9日下午，十二屆全國人大四次會議舉行第二次全體會議，聽取了全國人大常委會副委員長李建國關于慈善法草案的說明。而作為“中國首部慈善領域法規(guī)”的慈善法修改，也被認為是兩會重要看點。

　　在兩會議程的預熱下，關于慈善法的討論正越來越熱烈。時下民間的志愿精神和參與意識在災難砥礪下正蓬勃生長，可部分慈善機構、個人的不規(guī)范操作乃至騙捐案例，又讓慈善方面的爭議頻起。在各種背景因素的影響下，此次兩會對慈善法草案的審議，將把中國慈善事業(yè)帶往何處，也備受關注。某種程度上，慈善法“定稿”能否以良法面目呈現，也是體現兩會參政議政質量的“硬指標”。

　　而這次，慈善法草案二審稿最受關注的，無疑是關于公募權限的規(guī)定的變化。草案一審稿不僅禁止個人募捐，還明確提出不具有公開募捐資格的組織或者個人不得開展公開募捐，只能通過有公募權的第三方代為募資。而二審稿中，這條禁止性規(guī)定則被刪除，雖然公募活動需要有公募權的資質，但現有組織基本上都能通過相對寬松的模式獲得公募權。也就是說，絕大多數慈善組織都能低門檻地變?yōu)楣�募組織。

　　這一技術性的細節(jié)變化，有著強烈的立法技術啟示。大陸法體系拘泥于文本而缺乏彈性，往往立法趕不上社會變化的速度。此前已實施多年的關于公募權的限定，因出臺后就無法適應大量體制外慈善組織培育的情況，就嚴重滯后于社會實踐。目前還在生效的《基金會管理條例》，就仍是將公募權按照行政權力的模式，切割成全國性基金會和地方性基金會，公募基金會以外的基金會和慈善組織都不能合法公募。

　　對本身就對應相應行政級別的慈善機構而言，這樣的立法能很好地匹配�？稍诟�多非官方色彩的慈善機構涌現后，加之互聯網技術對物理意義上地域概念的沖擊，這樣的規(guī)定已很難與實踐結合，變成名存實亡的法律條款。社會活動中如何區(qū)分公開募捐與非公開募捐找不到清晰的界定，地區(qū)性募捐權力在網絡上也沒有了邊界。

　　這些在實踐中被不斷突破的法律條款，不僅起不到促進慈善事業(yè)發(fā)展的目標，反而成了民間慈善機構難以發(fā)展壯大的阻礙。很多民間機構即便謹慎地自我設限，也無從避免因法律掣肘而衍生的某些泡沫式話題之困�，F實中，一些個人在網絡上編造不實信息動輒能獲得大量募捐，還有一批公益組織苦于資金匱乏，卻因法律限制無法進入主流的網絡公募渠道籌款。

　　而如今，慈善法草案刪除禁止性規(guī)定條款，就意在呼應動態(tài)化的社會訴求，避免了法律頒布即被不斷違反的尷尬，能更好地平衡政府監(jiān)管之需和民間慈善對自由活動空間的呼聲。尤其在公募權上，法律用類似備案制的模式，替代了行政審批準入和特許制，無疑更利于釋放民間社會的活力。

　　慈善活動更多屬于民間的私域，在這里法無禁止即可為，法律該更多地去規(guī)范那些會侵害他人權利的行為。對于高速變化社會中的慈善而言，當下最好的經驗明天也可能落伍，法律硬性規(guī)定可為的范圍可能很快就不可為。通過立法，給予民間更多的自由，是《慈善法》公募權利條款變更帶來的立法技術啟示錄，而在簡政放權已嵌入此次兩會很多議題“內核”的語境中，這種因時調整、及時放權的姿態(tài)，也理應成為很多制度改革、政策優(yōu)化的“落點”。

　　人大代表:慈善募捐應建必要審查或備案制度

　　昨天上午，北京團舉行全團會審議《慈善法》草案，代表們就草案的修改完善發(fā)表了各自觀點。全國人大代表、北京市天達共和律師事務所主任李大進建議，應對慈善組織和個人的募捐建立必要的審查或備案制度。

　　偽慈善和詐捐騙捐應補充處罰手段

　　據媒體報道，最近在佛山，一位眾籌所救的女嬰去世后，其父母卻曬起了赴西藏和馬來西亞的旅游照，被捐款人憤怒質疑后，當事人回應說未濫用善款。李大進表 示，在《慈善法》草案“監(jiān)督管理”章節(jié)中，建議增加內容——慈善組織和個人以廣告推介、媒體宣傳或舉辦大型活動等方式進行募捐時，主管機關應建立必要的審 查或備案制度，行使監(jiān)督，讓這些活動在告知民眾時更具有公開透明和公正的基本條件。同時，用這種審查和備案的方法，避免募捐人的權益受到損害。

　　全國人大代表、全國臺聯副會長蘇輝表示，現在社會上存在著一些“偽慈善”，打著慈善的旗號，最終卻是為了個人或小團體利益。她認為，這樣的偽慈善組織和 個人詐捐、騙捐行為在草案中雖然也設定了法律責任，但規(guī)定還比較簡單，制約措施和處罰手段也不是很夠，建議進行補充和完善。

　　罰款區(qū)間太寬增大執(zhí)法隨意性

　　李大進認為，草案中所有出現的可以罰款的地方都是“一萬元以上、十萬元以下”的規(guī)定，“我個人認為，這樣的罰款額度和處罰區(qū)間有兩個不足”。首先，李大 進認為，罰款數額過低，不足以震懾那些利用人民愛心善舉騙取錢財、傷天害理的違法或犯罪行為，導致犯罪或違法人的成本過低。其次，“一萬元以上、十萬元以 下”的區(qū)間規(guī)定較寬，增大了執(zhí)法部門在掌握處罰時的隨意性，“在處罰上應盡量縮小差別，不宜把差別擴大，讓獻愛心的人在這部法律出臺后更有信心從事慈善事 業(yè)”。

　　至少與現行五部法律交叉重合

　　李大進提出，現在交給大會審議的《慈善法》和現行至少五部法律有交叉、重合，乃至 一定的抵觸，五部法律分別是《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《信托法》、《合同法》和《殘疾人權益保障法》。李大進說，為避免《慈善法》在執(zhí)行和實 操過程中發(fā)生法律上的沖突和界定上的模糊，以及最終認定事項上的混淆，應在執(zhí)行法律的過程中，避免和其他法律沖突。“現在的草案中，我注意到無論總則還是 附則，都沒有給予充分說明”。

　　應重視新型“社會企業(yè)”培育

　　全國人大代表、北京市第十四屆人大常委會原副主任梁偉就《慈善法》草案延伸開來建議，應重視一種以商業(yè)運作形式來解決社會問題的“社會企業(yè)”的培育，與慈善事業(yè)的發(fā)展結合起來。

　　梁偉表示，“社會企業(yè)”這種新型的社會公益組織應引起國家重視。他解釋，社會企業(yè)不同于傳統(tǒng)工商企業(yè)，也不同于以往社會組織的形式，以商業(yè)手段創(chuàng)收，以 社會公益為目標，為解決某一類社會問題，以商業(yè)運作的形式提供產品或服務;利潤所得主要不用于分紅，而用于持續(xù)的生產和服務，這是和慈善組織主要靠捐贈區(qū) 別的地方。國內一些地方已開始嘗試，北京也出現了一些社會企業(yè)的雛形，比如兒童自閉癥的社會組織。

　　梁偉舉了一個養(yǎng)老領域的例子。他說， 居家養(yǎng)老服務保障體系完全靠政府“包不起”;靠市場、企業(yè)、家庭也承擔不起;單純靠慈善捐贈又長久不了，所以需要有一群有社會責任感的，可以專業(yè)化運作、 市場化運行的，以為社會服務為目標、不以營利為主要目的的社會組織在養(yǎng)老領域出現。“這是一條非常值得探索的路子，我覺得也可以稱作社會服務供給側改 革”。

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