如何定位公積金？
近日，人社部社會保險事業(yè)管理中心發(fā)布《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》顯示，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民兩項養(yǎng)老保險累計結(jié)余近4萬億元，但職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比已下降至“不到三個人養(yǎng)一個人”。據(jù)悉，人社部的最新思路是，用住房公積金來補(bǔ)充養(yǎng)老保險。
這是一個大膽的思路，又是一個聽上去似乎不錯的想法，一方面是社會老齡化問題不斷加劇，養(yǎng)老保險收支矛盾日益突出，亟須增加養(yǎng)老保險收入;另一方面，大量住房公積金“沉睡”，存在被挪用的現(xiàn)象，且受益群體比例較低，用住房公積金去補(bǔ)充養(yǎng)老保險，或許可以實現(xiàn)多贏。
據(jù)《全國住房公積金2015年年度報告》顯示，“十二五”期間，住房公積金繳存額56970.51億元，年均增長15.74%，期末繳存余額比“十一五”期末增長129.63%。盡管各地不斷拓寬住房公積金使用范圍，以便讓公積金更多惠及繳費(fèi)人，但從繳存余額來看，仍存在閑置浪費(fèi)問題。如果用住房公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險，不僅盤活了一筆巨額存量資金，而且也讓這筆資金用于民生領(lǐng)域;不但有利于緩解國家養(yǎng)老壓力、緩解財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，應(yīng)該也能讓公積金繳費(fèi)人領(lǐng)取更多養(yǎng)老金。
眾所周知，近年來住房公積金使用范圍不斷向民生領(lǐng)域傾斜，比如納入低保、特困范圍的家庭可申請?zhí)崛∽》抗e金;家庭成員患重大疾病或者重大手術(shù)住院治療可申請?zhí)崛∽》抗e金等，從這種趨勢來看，用住房公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險也不算很意外，或許可以得到很多人的支持。
不過，可行不可行不能是有關(guān)部門說了算，還要征求住房公積金繳費(fèi)人的意見。因為公積金是繳費(fèi)人委托管理的資金，并不是有關(guān)部門的“小金庫”。過去，有關(guān)部門私自動用住房公積金支持保障房建設(shè)，就曾遭遇輿論質(zhì)疑。如果今后去補(bǔ)充養(yǎng)老保險，資金動用量更大，必須征得繳費(fèi)人同意。
大部分繳費(fèi)人或許會同意用住房公積金去補(bǔ)充養(yǎng)老保險，原因是，目前無法自由使用，公積金主要幫了有錢人的忙。有數(shù)據(jù)為證，2013年廣州住房公積金繳存人中，9%的貸款人使用了約80%的公積金余額，而有80%的繳存人仍未使用住房公積金。一旦用公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險，相信可以增加繳費(fèi)人養(yǎng)老金收入。
筆者以為，住房公積金能不能補(bǔ)充養(yǎng)老保險，關(guān)鍵在于這一公積金如何定位，如何改革。事實上，幾年前住房公積金就已經(jīng)名不副實了，比如一些地方可以用于教育、醫(yī)療等支出。既然事實如此，筆者曾建議，住房公積金不妨更名為“生活公積金”，這樣一來，公積金用于其他支出才名正言順。
當(dāng)然，多數(shù)繳費(fèi)人即使同意用住房公積金補(bǔ)充養(yǎng)老保險，也會提出前提條件，比如，只有在養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、劃轉(zhuǎn)國資充實社保到位、養(yǎng)老保險覆蓋率目標(biāo)能確保完成、財政補(bǔ)貼到位后，才可以用住房公積金去補(bǔ)充養(yǎng)老保險，否則，一旦依賴住房公積金補(bǔ)充，養(yǎng)老保險改革會缺乏動力。
住房公積金：需要理清對定位的認(rèn)識
長期以來，關(guān)于住房公積金的定位問題始終難以達(dá)成共識，最根本的原因在于對住房公積金涉及的住房儲金、住房金融、住房保障三者之間的關(guān)系問題沒有理清，甚至將其對立起來，需要認(rèn)真思考。
一、什么是住房公積金定位
定位針對一項制度或一個行業(yè)來說，就是確定其在經(jīng)濟(jì)社會中所屬的領(lǐng)和位置以及與其他領(lǐng)域之間的關(guān)系。當(dāng)今社會事關(guān)人們衣食住行的行業(yè)雖然門類眾多，機(jī)構(gòu)五花八門，但都有一個大的歸屬，都有一個確切位置。對住房公積金來說，在經(jīng)濟(jì)社會所涉及的領(lǐng)域中，它處于什么位置，屬于哪個領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)中的財政、稅收、金融、保險、證券，還是社會保障中的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障或者其他，這就是定位。確定位置意味著在經(jīng)濟(jì)社會中有了立足之地。作為住房儲金的住房公積金，在經(jīng)濟(jì)社會中如果無法找到自己的準(zhǔn)確位置，就很容易成為“被遺忘的角落”，影響到其可持續(xù)發(fā)展。
不可否認(rèn)，住房公積金制度建立之初，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的`目標(biāo)剛剛確立，人們對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識遠(yuǎn)沒有今天這樣清晰。當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)改革體現(xiàn)在住房領(lǐng)域，最突出、最迫切的問題就是解決城鎮(zhèn)居民的住房難問題。為此，住房制度改革便提到了各級政府的重要議事日程。考慮到住房新制度的建立和實施，會增加城鎮(zhèn)職工的住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)，因而設(shè)計建立了住房公積金制度，作為住房制度改革的配套制度加以推行。目的在于通過國家、集體和個人三者共同負(fù)擔(dān)，由政府部門強(qiáng)制管理，為職工個人及其家庭積聚起一定量的資金，專項用于個人和家庭的住房消費(fèi)。從此角度看，住房公積金起到了住房儲金的作用，既緩解了職工家庭在住房新制度下的住房消費(fèi)壓力，保障了繳存職工住房消費(fèi)能力的提升，又促進(jìn)了住房新制度的快速建立，因而《住房公積金管理條例》將其定位于住房儲金是正確的。
但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域的改革不斷向前推進(jìn)，住房新制度已經(jīng)牢固確立且深入人心，人們對住房公積金僅僅作為住房儲金的角色給予了新的期待。這就是住房公積金在作為住房儲金不能普遍滿足職工解決和改善住房的條件下，能否承擔(dān)起一些新的任務(wù)。比如，對繳存額較少的一些中低收入職工，通過住房公積金積累解決住房問題需要的時間會很長，如何在較短時間內(nèi)解決他們的住房問題，如何在住房公積金制度內(nèi)保證所有繳存職工在購房、租房、資金融通等方面的不同需求能夠得到充分滿足，增強(qiáng)制度的吸引力和機(jī)會的公平，是當(dāng)今制度建立20多年來公眾給予住房公積金制度的新期待。而這些期待是作為住房儲金的住房公積金所無法完全承受的，因而就出現(xiàn)了對住房公積金定位的新思考。
二、關(guān)于住房公積金定位的幾種認(rèn)識
住房儲金是現(xiàn)行《住房公積金管理條例》對住房公積金的權(quán)威解釋。如果要問住房公積金是什么，可以很干脆地回答，住房公積金是一種住房儲金。由此產(chǎn)生了將住房公積金定位于住房儲金的認(rèn)識。這一認(rèn)識到今天也不過時。因為住房公積金本質(zhì)上就是為繳存職工存儲積累的一項個人住房資金，這一屬性在今天依然沒有改變。住房公積金是一種住房儲金。但是，住房儲金歸屬于哪個領(lǐng)域，應(yīng)歸屬于金融，還是基金會，或者互助會，似乎都不完全是。所以，住房儲金的定位始終不能解決住房公積金在經(jīng)濟(jì)社會中的位置問題。于是，就出現(xiàn)了住房公積金是住房金融的認(rèn)識。
住房公積金是中國的住房金融，這一觀點(diǎn)在理論界有著普遍影響，根源來自于住房儲金。既然住房公積金是住房儲金，是為繳存職工存儲的住房資金，那就是住房儲蓄，所不同的是住房公積金是帶有強(qiáng)制性、專用性的儲蓄，因而與一般的銀行儲蓄有所區(qū)別。這種認(rèn)識解決了住房公積金的定位問題，在經(jīng)濟(jì)社會中找到了住房公積金的歸宿，那就是金融。
但是，從我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善需要看，我國的住房金融體系已經(jīng)基本形成，商業(yè)性的住房金融體系已經(jīng)比較完善，政策性的住房金融隨著國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部的組建，也將得到健全。隨著國開行個人住宅金融業(yè)務(wù)的開展，我國的政策性住房金融體系也將很快得到完善。屆時囊括商業(yè)性和政策性在內(nèi)的、一個完備的住房金融體系，將在市場經(jīng)濟(jì)中為解決和改善居民住房問題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮重要的支持作用。所以說，我國并不缺乏住房金融，將住房公積金定位于住房金融，實屬“畫蛇添足”。
那么，住房公積金在經(jīng)濟(jì)社會中如何找到自己的合理位置，另一種認(rèn)識就出現(xiàn)了，這就是住房公積金是符合國情的互助性的住房保障資金。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)需要完備的社會保障來支撐。我國目前已將建立了多層次、涵蓋多方面、涉及民生多個領(lǐng)域的社會保障制度，具有中國特色的社會保障制度正在逐步完善。在住房保障領(lǐng)域，建立了實物性的住房保障制度，對充分滿足保障對象所發(fā)揮的作用及其有限。而住房公積金作為歸個人所有的互助性保障資金，在此方面有著廣闊的發(fā)展空間。因而有人提出住房公積金是一種互助性住房保障資金。住房公積金管理機(jī)構(gòu)集中管理這一資金，通過參與保障性住房建設(shè)獲得房源，為參建職工提供貨幣和實物兩種方式的住房保障。這一觀點(diǎn)解決了住房公積金在經(jīng)濟(jì)社會中的歸屬問題，將住房公積金與市場經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起，賦予了住房公積金無限的生命力。
利用住房公積金的住房儲金屬性，借助于住房公積金管理機(jī)構(gòu)的部分金融手段，將住房公積金制度打造成符合國情的社會保障制度，是住房公積金事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一條現(xiàn)實路徑。這里不存在矛盾，也不存在將相互矛盾的金融與保障集合于一身。因為它們之間有著清晰的關(guān)系。
三、解決住房公積金定位應(yīng)注意的問題
(一)區(qū)分幾個概念。在住房公積金領(lǐng)域，往往涉及住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度以及住房儲金、住房金融、住房保障等概念，許多場合我們將住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度混用，主要原因是沒有理清它們之間的關(guān)系。
實際上，住房公積金是一種資金，住房公積金管理機(jī)構(gòu)是一個組織，住房公積金制度是一項政策。在三者關(guān)系中，住房公積金是核心，是管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，是制度的靈魂。住房儲金是針對住房公積金本身而言的一種屬性，是住房公積金區(qū)別于其他資金的一種本質(zhì)屬性。住房金融是針對住房公積金管理機(jī)構(gòu)而言的一種手段，是住房公積金管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮職能作用所采取的具體方式。住房保障是針對住房公積金制度而言的一種職能，是住房公積金制度在經(jīng)濟(jì)社會中的位置和價值所在。由于住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度三者之間有著密切的聯(lián)系，都是圍繞住房公積金這一核心概念展開的，因而許多時候我們不經(jīng)意間就將其混為一談。
或許有人認(rèn)為，不要陷入住房公積金是什么的爭論，住房公積金是什么，住房公積金就是住房公積金!看似多么干脆，多么理直氣壯，但又顯得多么空虛。如果這樣的態(tài)度是正確的，那么，每個人在考場上都會獲得滿分。比如問：什么是直線運(yùn)動?照此邏輯答：直線運(yùn)動就是直線運(yùn)動。有意義嗎!所以，有些概念一定要弄清楚，回避問題不是解決問題的辦法。
(二)明確定位的主體。定位的主體實質(zhì)上是要明確對誰定位，涉及的有住房公積金定位、住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位、住房公積金制度定位三個層次。許多時候，大多數(shù)人將其混為一談，誤認(rèn)為是一回事。結(jié)果造成了許多解不開的困惑。
(三)如何定位。依據(jù)上述分析和判斷，可以將住房公積金、住房公積金管理機(jī)構(gòu)、住房公積金制度與住房儲金、住房金融、住房保障對應(yīng)起來，尋求其聯(lián)系組合。將住房公積金定位為“住房公積金是歸繳存職工所有的互助性住房保障資金”;住房儲金繼續(xù)作為其屬性仍有積極意義。將住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位于“公益類事業(yè)單位”或“公益類社會組織”，不再稱之為不以盈利為目的的事業(yè)單位。在住房公積金管理機(jī)構(gòu)委托發(fā)放貸款的基礎(chǔ)上，賦予其直接放貸的住房金融手段。將住房公積金制度定位于符合國情的具有中國特色的“住房保障制度”，向參建職工提供實物住房和貨幣性住房互助保障。如果能將住房公積金制度定位于住房保障制度，賦予住房公積金管理機(jī)構(gòu)部分金融手段，那么，通過住房公積金的住房儲金屬性，在市場經(jīng)濟(jì)中為解決和改善職工的住房問題，發(fā)揮制度的保障作用就完全成為可能。
(四)定位的意義。分三個層次定位可以消除研究領(lǐng)域里的混亂現(xiàn)象，可以在許多問題上形成共識，可以賦予住房公積金制度更加豐富的內(nèi)涵，可以將住房公積金制度與我國的市場經(jīng)濟(jì)制度緊密聯(lián)系在一起，使其有充分的發(fā)展空間。
總之，住房公積金的改進(jìn)和完善已經(jīng)作為社會關(guān)注的熱點(diǎn)，給予我們研究和討論的時間并不充分。只要我們從大處著眼，從細(xì)微之處入手，層層剝繭，就一定會消除誤區(qū)，達(dá)成共識，實現(xiàn)跨越重重障礙，迎來一片新天地。
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