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臨泉縣城鎮(zhèn)化的調(diào)研報告

時間:2021-03-21 19:57:28 調(diào)研報告 我要投稿

臨泉縣城鎮(zhèn)化的調(diào)研報告

  臨泉縣是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),國家限制開發(fā)區(qū)域,人口眾多,其城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特點和面臨的主要問題,在皖北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有一定的代表性和典型性,剖析臨泉縣城鎮(zhèn)化發(fā)展,對于推進皖北新型城鎮(zhèn)化有很好的借鑒意義。

臨泉縣城鎮(zhèn)化的調(diào)研報告

  一、 臨泉縣城鎮(zhèn)化發(fā)展基本情況。

  臨泉縣位于安徽省西北部,隸屬阜陽市,周邊分別與豫皖兩省9個縣市區(qū)接壤,總面積1818平方公里。2012年,地區(qū)生產(chǎn)總值116億元,財政收入7.8億元,戶籍總?cè)丝?25萬,轄31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個工業(yè)園區(qū)。從人口規(guī)?矗擎(zhèn)常住人口5萬以上的1個,2--3萬的2個。1--2萬4個,0.5-1萬14個,0.5萬以下10個;從發(fā)展類型看,城關(guān)鎮(zhèn)和鲖城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好,楊橋鎮(zhèn)是傳統(tǒng)商貿(mào)型鄉(xiāng)鎮(zhèn),瓦店鎮(zhèn)有較為專業(yè)的山羊貿(mào)易市場,其他28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)多為農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

  (一)臨泉縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特點

  1.城鎮(zhèn)化發(fā)展尚處在起步階段。2012年,全縣城鎮(zhèn)化率,按戶籍人口計算約為20%左右,按常住人口計算為40.6%,低于全省平均水平5.9個百分點。三產(chǎn)比重為49.8:20.7:29.5,農(nóng)業(yè)占了半壁江山。城鎮(zhèn)功能嚴重不足,人均占有的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源較少,多數(shù)鎮(zhèn)供水能力不足,污水處理能力、垃圾處理能力不能滿足生產(chǎn)生活需要。

  2.縣城和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)是人口集聚的主要方向。十一五”以來,縣城和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)吸納人口較快,人口數(shù)量按年均5.4%的速度增長,主要來源是本縣的農(nóng)業(yè)人口。縣城人口所占比重從2005年的9.25%提高到2012年的13%。

  3.人口外流仍持續(xù)小幅上漲。臨泉縣的外出務(wù)工人口眾多,主要集中在長江三角洲、珠江三角洲等勞務(wù)輸出密集地,近年來前往長三角務(wù)工人員比重不斷上升。2010年全縣外出務(wù)工人員約為60萬人,2011年約為65萬人,2012年員為68.6萬人,逐年上漲。

  4.土地規(guī)模化經(jīng)營初現(xiàn)成效。從2011年開始,臨泉土地流轉(zhuǎn)開始大幅度增長,截至2012年底,全縣土地流轉(zhuǎn)面積50.3萬畝,占耕地總面積的29.8%,土地規(guī)模經(jīng)營戶1777戶。土地的規(guī);(jīng)營,一是增加了農(nóng)民的收入,據(jù)統(tǒng)計,農(nóng)民租給規(guī)模經(jīng)營戶的價格在800至1200元,農(nóng)民將土地出租后多選擇外出務(wù)工,收入普遍比以往有較大提高。二是使大規(guī)模的機械化耕種和專業(yè)化種植成為可能,提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,節(jié)約了水資源和土地資源。三是解放了大量農(nóng)村剩余勞動力,為城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了人力資源保障,土地流轉(zhuǎn)的外出務(wù)工的人員約占全縣外出務(wù)工人員的三分之一。

  (二)存在的突出問題

  1.城鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束力不足。一是規(guī)劃綜合考慮不足。正在修編的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中,編制單位太過注重城市規(guī)模,對支撐人口集聚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以及水資源等問題考慮較少。二是規(guī)劃標準偏低。新修編的規(guī)劃面積約為87平方公里,除去河流等約61平方公里,約要建成60萬人的大城市,需要對地下管溝有所考慮,然而因資金問題,新規(guī)劃仍按地下管網(wǎng)設(shè)計。三是規(guī)劃的約束性較差。在城南新區(qū),規(guī)劃中的醫(yī)院,因投資商的要求,改建成了體育場館。

  2.產(chǎn)業(yè)支撐能力差。一是總量小,2012年,全縣規(guī)模以上企業(yè)僅80家,規(guī)模工業(yè)增加值也只有19.8億元,全縣企業(yè)呈現(xiàn)小、散的狀態(tài)。二是產(chǎn)業(yè)層次低,臨泉縣的產(chǎn)業(yè)主要為化工、釀造、機械電子、皮革加工等,其中,化工和釀造屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),機械電子多為組配產(chǎn)業(yè),皮革加工主要是藍皮的加工,處于產(chǎn)業(yè)的低端。三是尚無帶動型的龍頭企業(yè)。近年來,臨泉縣加大了招商引資力度,但多數(shù)招商項目為代工企業(yè)。

  3.水資源匱乏。臨泉縣多年地表水資源量為3.72億立方米,多年平均淺層地下水資源為3.67億立方米,多年平均中深層地下水安全開采量0.62億立方米,多年平均可用水3.86億立方米。2010年,全縣年用水量2.37億立方米,其中,居民生活用水0.44億立方米,農(nóng)業(yè)用水1.73億立方米,工業(yè)、建筑業(yè)用水0.17億立方米。預(yù)計2015年全縣用水量達到4億立方米,將超出多年平均可用水量0.14億立方米。特別是,臨泉縣居民用水為深層地下水,目前縣城取水深度已達到600米,已近極限。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也多在200到300米,潛力有限,且深層地下水恢復(fù)和補給十分困難。

  4.土地占補矛盾較為突出。臨泉縣土地后備資源豐富,從全縣看土地整治潛力較大。但是,受土地指標和先補后占政策的制約,建設(shè)占用耕地和補充耕地之間矛盾日趨緊張。比如,轉(zhuǎn)移安置過程中,必須先將安置點的建設(shè)用地補上,這個前提是地方政府要有一塊等大的空余建設(shè)用地,沒有這個前提,各項工作就很難推進。

  5、資金短缺問題嚴重。臨泉縣是國家級貧困縣,工業(yè)發(fā)展不足,縣級財力薄弱,2012地方財政收入可支配財力為4.48億元,僅占財政總支出13.7%,其余86.3%主要依靠轉(zhuǎn)移支付。全縣每年僅工資支出就達8.4億元。除了保工資、保運轉(zhuǎn)之外,臨泉很難再擠出資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時市場化融資能力較差,臨泉縣城市建設(shè)投融資公司成立以來,才成功融資2次,貸款1.38億元。面對不斷增長的城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求,資金短缺問題日益突出。

  二、幾點思考

  通過在臨泉5個不同類型城鎮(zhèn)和開發(fā)園區(qū)的調(diào)研,我們對以臨泉為代表的皖北同類型地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展進行了初步思考。

  (一)把加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為推進皖北縣域城鎮(zhèn)化的基本前提

  從世界現(xiàn)代化歷程看,歐美、日韓等發(fā)達國家歷來注重對農(nóng)業(yè)的扶持,不斷縮小農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的比值下降到1.2~2.1。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中,同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,能夠促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合比例趨向合理,實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率同步提升。目前,我省非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的比值高達3.9,省土地流轉(zhuǎn)面積2314.5萬畝,其中耕地1537.9萬畝,約占全省耕地總面積的24.7%。土地流轉(zhuǎn)率在全國居第九位,中部地區(qū)第五位。面對多重約束,我省要在進一步提高土地生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上,著力提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,走集約型增長的發(fā)展道路;通過農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升,促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模報酬遞增,不斷減少農(nóng)業(yè)的就業(yè)需求,為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更加充足的食品、原材料和人力資源保障。

  (二)移民就業(yè)和移業(yè)就民相結(jié)合推進皖北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展

  皖北地區(qū)是我國能源和糧食主產(chǎn)區(qū),資源富集,交通區(qū)位條件優(yōu)越,是我省內(nèi)需潛力較大的區(qū)域。充分發(fā)揮勞動力成本低的優(yōu)勢,積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力就地就近就業(yè),可以避免因過度勞務(wù)輸出造成區(qū)域內(nèi)技能型勞動力短缺,導(dǎo)致競爭力進一步下降。皖北人均水資源量約470m3,只有全省平均水平的1/2,不及全國的1/4。目前,皖北地區(qū)以不足全省1/5的水資源量,支撐了全省約1/2的耕地和人口以及全省主要電力、煤炭生產(chǎn)的`用水量,特別干旱年份,缺水率達30%。因此,從水資源承載能力來看,皖北地區(qū)不適宜走高密度城鎮(zhèn)化和大規(guī)模工業(yè)化的道路。針對當前皖北地區(qū)農(nóng)村勞動力過剩、農(nóng)民收入過低和工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的現(xiàn)狀,在未來較長一段時期內(nèi),有序組織勞務(wù)輸出,采取移民就業(yè)和移業(yè)就民相結(jié)合辦法,能夠有效緩解經(jīng)濟增長訴求帶來的資源環(huán)境壓力。

  (三)加快形成適度集中、多點分布的縣域城鎮(zhèn)布局形態(tài)

  目前,皖北地區(qū)城鎮(zhèn)供水以地下水為主,一些重點城市,如阜陽市、亳州市、淮北市、宿州市等存在程度不同的地下水超采現(xiàn)象,引發(fā)地下水位下降和地面沉降等環(huán)境地質(zhì)問題。根據(jù)水利年報資料,淮北地區(qū)23% 個縣級以上城鎮(zhèn)主要開采中深層和深層承壓水,承壓水開采量占城區(qū)實際開采量的比例平均達到80%以上。廣大農(nóng)村地區(qū)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點),則以潛水為主要供水水源,潛水開采量占農(nóng)村實際開采量的比重超過98%!栋不帐临Y源可持續(xù)開發(fā)利用規(guī)劃》明確提出了“控制皖北缺水地區(qū)城市采用地下水,防止地下漏斗引起城市地面沉降!笔芩Y源的瓶頸約束,皖北地區(qū)中心城市發(fā)展的規(guī)模受到制約,城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點應(yīng)是在進一步發(fā)展中心城市和縣城的基礎(chǔ)上,加快縣域重點鎮(zhèn)的發(fā)展。通過培育一批布局較為均衡的區(qū)域性中心城市、縣城和重點城鎮(zhèn),形成下一階段城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的極核,帶動一批小城鎮(zhèn)的發(fā)展,使數(shù)量龐大的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在區(qū)域內(nèi)形成較為均衡的城鎮(zhèn)人口分布。

  (四)科學(xué)合理選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

  20XX年,皖北地區(qū)單位GDP能耗、SO2排放量、COD排放量分別比全省平均水平約高20%、26%、100%,單位工業(yè)增加值耗水量比全省平均水平約高4%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與脆弱的生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào)性明顯。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中,皖北地區(qū)缺水和環(huán)境脆弱狀況在短時間內(nèi)不可能根本改變。因此,必須改變粗放式發(fā)展方式,提升發(fā)展質(zhì)量,促進資源節(jié)約集約利用,減少污染物排放,從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。要改變資源開發(fā)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),迅速壯大機械制造、電子、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)規(guī)模,形成新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。嚴格環(huán)境準入,限制高耗水、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級換代,加快煤炭、電力等高碳產(chǎn)業(yè)低碳化改造,減少污染物排放。加快產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)化發(fā)展,推進循環(huán)工業(yè)園建設(shè),促進資源綜合利用,提高資源利用效率。

  三、對策建議

  (一)積極推動人口向皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移。

  基于皖北和皖江地區(qū)不同的資源環(huán)境承載力,必須建立符合主體功能定位的差異化人口流動機制,促進皖北地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移。大力發(fā)展職業(yè)教育,積極促進職業(yè)教育移民,鼓勵皖北和皖江職業(yè)院校合作辦學(xué),引導(dǎo)皖北農(nóng)村學(xué)生到皖江職業(yè)院校接受職業(yè)教育并在當?shù)鼐蜆I(yè)。加大皖北農(nóng)村應(yīng)歷屆初高中畢業(yè)生到皖江就讀職業(yè)院校資助政策力度,所有中職生可享受3年免學(xué)費、2年助學(xué)金政策,提高高職生助學(xué)金比例,并優(yōu)先推薦在當?shù)鼐蜆I(yè)。選擇部分縣市探索開展皖北皖江之間人地掛鉤試點,實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模相掛鉤。積極拓寬南北區(qū)域合作領(lǐng)域,加強皖北與皖江地區(qū)市縣政府在人口流動、戶籍制度改革、社會保障等方面的合作,促進人口從皖北向皖江有序遷移。

  (二)允許新型城鎮(zhèn)化試點資金用于老城區(qū)和重點鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)。

  根據(jù)調(diào)研的實際情況來看,臨泉等我省部分縣級工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園面積相對較小,且大部分緊鄰縣城老城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)。應(yīng)該充分利用老城區(qū)和集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,提升這類工業(yè)園區(qū)城鎮(zhèn)生活服務(wù)功能,加快實現(xiàn)產(chǎn)城一體。當前,我省正與國家開發(fā)銀行合作開展新型城鎮(zhèn)化試點。在試點過程中,對于面積較大、距離城區(qū)較遠的縣級開發(fā)區(qū),新型城鎮(zhèn)化試點資金應(yīng)重點支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),提升其城鎮(zhèn)服務(wù)功能。對于面積相對較小且緊鄰城區(qū)的縣級開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園,要允許試點資金用于老城區(qū)和重點鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè),促進工業(yè)園區(qū)共享老城區(qū)和集鎮(zhèn)的服務(wù)功能,促進城區(qū)與開發(fā)區(qū),集鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)園的融合發(fā)展。

  (三)探索先占后補的周轉(zhuǎn)用地辦法,F(xiàn)階段,由于縣級年度新增建設(shè)用地指標較少,以臨泉為代表的皖北各縣主要依靠土地整治、土地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來獲取建設(shè)用地。在土地整治和置換過程中,由于普遍缺乏多余的周轉(zhuǎn)建設(shè)用地,難以實現(xiàn)先補后占。為了加快破解縣域城鎮(zhèn)化的土地瓶頸,在嚴格占補平衡的原則下,可探索實行先占后補的周轉(zhuǎn)用地辦法。對建新拆舊需要新占農(nóng)用地或耕地的,可先行占用農(nóng)用地進行建設(shè),待村民搬入新居后,將舊址復(fù)墾,利用復(fù)墾的耕地補充村莊建設(shè)先期新占的耕地。使用周轉(zhuǎn)用地的村莊,可按照周轉(zhuǎn)用地面積的1.2倍補充歸還耕地,以確保耕地不減少,實現(xiàn)占補平衡。

  (四)大力發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。以臨泉為代表的農(nóng)業(yè)大縣和人口大縣必須大力推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,從而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的互促共進、協(xié)調(diào)發(fā)展。研究制定金融、稅收、補貼等相關(guān)扶持政策,大力培育發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。按照依法自愿有償原則,鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社有序流轉(zhuǎn),大力發(fā)展土地托管、租賃經(jīng)營、股份合作等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和市場競爭力。進一步完善土地流轉(zhuǎn)制度,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò),強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù),加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁。支持探索工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地制度。

  (五)把引江濟淮作為推動皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的重大工程。皖北地區(qū)水資源嚴重短缺,水資源條件與經(jīng)濟社會發(fā)展極不相適應(yīng),供需矛盾突出,已經(jīng)嚴重制約了皖北地區(qū)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。在實行適度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同時,必須盡快實施引江濟淮等跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程,滿足不斷增長的用水需求,促進皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面要加快推進引江濟淮(巢)、淮水北調(diào)工程程,力爭早日開工建設(shè)引淮濟阜、引淮濟亳、引芡濟蚌等區(qū)域性調(diào)水工程,實現(xiàn)皖北地區(qū)全覆蓋。另一方面,引江濟淮調(diào)水工程應(yīng)以滿足城鎮(zhèn)生活用水為主,兼顧工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水。

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