關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見
國家發(fā)改委等五部門發(fā)布《關(guān)于促進市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，到2020年，京津冀等五大城市群要形成市域鐵路骨干線路，核心區(qū)至周邊主要區(qū)域?qū)崿F(xiàn)1小時通勤。以下是CN人才網(wǎng)小編提供的關(guān)于促進市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見，歡迎閱讀。
關(guān)于促進市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見
發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號
各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳(建委)、交通運輸廳(委)，各地區(qū)鐵路監(jiān)管局，各鐵路局：
市域(郊)鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團及其城鎮(zhèn)組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務(wù)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市域(郊)鐵路發(fā)展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。當(dāng)前，市域(郊)鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機制等方面問題較為突出。為貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議精神，落實《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號)、“十三五”規(guī)劃《綱要》和《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》的要求，有序推進市域(郊)鐵路發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力推進交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略要求，總結(jié)國內(nèi)外先進經(jīng)驗和有效做法，以體制機制創(chuàng)新為動力，以示范項目為抓手，強化規(guī)劃銜接，推進既有鐵路挖潛擴能改造，視需要有序規(guī)劃新線，著力擴大市域(郊)鐵路公交化運營服務(wù)的有效供給，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，完善城市綜合交通運輸體系，更好地適應(yīng)都市圈和城市群發(fā)展新要求。
(二)基本原則
改革創(chuàng)新、引領(lǐng)發(fā)展。堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，加大改革力度，激發(fā)市場活力，破解體制機制阻礙。著重在發(fā)展理念、建設(shè)方式、運管模式、合作機制、投融資體制、標(biāo)準(zhǔn)體系、發(fā)展政策等方面探索新路徑、實施新舉措、取得新突破。
因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃。結(jié)合城市發(fā)展實際，盤活存量資產(chǎn)，做好市域(郊)鐵路整體布局規(guī)劃，符合城市群規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求，著力加強與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接，因地制宜、分類推進項目實施，使既有資源得到有效利用和增量供給得到有效增加。
資源共享、互利共贏。建立公平、公正、開放的發(fā)展環(huán)境，堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)運作，強化政策支持保障，充分調(diào)動企業(yè)和社會資本投入的積極性，發(fā)揮各方優(yōu)勢，推進項目共建、線路和站場等資源共享，使企業(yè)有回報、群眾有獲得感。
先行先試、復(fù)制推廣。在重點城市選擇一批重點項目實施市域(郊)鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內(nèi)容，系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，發(fā)揮典型示范作用，以點帶面，點面結(jié)合，以期形成可推廣、可借鑒、可復(fù)制的發(fā)展模式。
(三)發(fā)展目標(biāo)。至2020年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、長江中游、成渝等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域(郊)鐵路骨干線路基本形成，構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1小時通勤圈;其余城市群和城鎮(zhèn)化地區(qū)具備條件的城市啟動市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)工作。
二、加強規(guī)劃指導(dǎo)
(四)科學(xué)編制規(guī)劃。擬發(fā)展市域(郊)鐵路的城市，城市政府應(yīng)會同有關(guān)方面深入研究市域運輸需求、路網(wǎng)布局、規(guī)劃銜接等問題，單獨編制市域(郊)鐵路發(fā)展規(guī)劃或統(tǒng)籌納入相關(guān)規(guī)劃。規(guī)劃范圍原則上應(yīng)為城市所轄市域，可統(tǒng)籌市域周邊具有一體化傾向、通勤需求較高的毗鄰區(qū)域。利用或改造既有線路的，應(yīng)充分征求鐵路企業(yè)意見。確需規(guī)劃新建線路的，應(yīng)符合城市總體規(guī)劃要求，與鐵路網(wǎng)規(guī)劃、綜合交通運輸體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃做好銜接，并充分考慮綜合開發(fā)需求，形成布局合理的'規(guī)劃方案。通過規(guī)劃的編制，摸清有效需求，建立項目儲備庫，明確建設(shè)重點，積極有序推進建設(shè)。
(五)健全審核體系。建立健全有利于市域(郊)鐵路發(fā)展的規(guī)劃項目管理機制。利用既有鐵路發(fā)展市域(郊)鐵路的規(guī)劃由省級政府會同鐵路總公司統(tǒng)籌研究確定，改擴建項目審批按照現(xiàn)行規(guī)定實施;新建市域(郊)鐵路的規(guī)劃應(yīng)按照項目功能定位、標(biāo)準(zhǔn)制式等納入相關(guān)線網(wǎng)及建設(shè)規(guī)劃，并在規(guī)劃方案、建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)制式等方面與國家有關(guān)部門做好銜接，按現(xiàn)行規(guī)劃管理相關(guān)規(guī)定報批。市域(郊)鐵路新建項目由省級政府審批，批復(fù)文件抄送國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、國家鐵路局等相關(guān)部門。
三、統(tǒng)籌有序發(fā)展
(六)優(yōu)先利用既有資源。城市政府會同鐵路企業(yè)，結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，優(yōu)先考慮利用既有資源開行市域列車。要加強既有資源合理利用可行性分析論證，結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)、鐵路現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型發(fā)展需要等，深化城市內(nèi)部相關(guān)鐵路運輸能力利用研究，鼓勵具備條件城市的內(nèi)部鐵路部分功能合理外遷，釋放線路運輸能力。通過既有鐵路補強、局部線路改擴建、站房站臺改造等方式，擴大鐵路服務(wù)城市交通的供給能力。通過政府購買服務(wù)方式，鼓勵有條件的城市研究開行市域(郊)列車。
(七)有序推進新建線路。在充分利用既有鐵路的基礎(chǔ)上，有序新建部分線路，優(yōu)化完善市域(郊)鐵路網(wǎng)絡(luò)。要根據(jù)市域(郊)鐵路的需求特征、服務(wù)對象、服務(wù)范圍等，合理把握其功能定位，因地制宜選擇標(biāo)準(zhǔn)制式、建設(shè)方案和運營模式。線路要串聯(lián)5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團和旅游景點并設(shè)站，車站按照功能適應(yīng)、設(shè)施簡易、安全便捷的原則盡量設(shè)置于城鎮(zhèn)中心，增強交通引導(dǎo)和提高客流聚集。設(shè)計速度宜為100~160公里/小時，平均站間距原則上不小于3公里。因地制宜確定敷設(shè)方式，優(yōu)先采用地面或高架，集約利用通道資源和節(jié)省工程投資。深化項目前期工作，加強技術(shù)方案比選，增強方案的可實施性。
(八)加強各種方式銜接。統(tǒng)籌多層次軌道交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)把握市域(郊)鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等線路的合理分工，加強各種交通運輸方式及不同層次軌道交通系統(tǒng)的高效銜接，提高城市交通組合效率。按照零距離換乘和一體化運營要求，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和運營服務(wù)方面的資源共享、互聯(lián)互通。優(yōu)化調(diào)整城市公共交通系統(tǒng)運行線路和運營時間，同步配套建設(shè)停車場、電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施、步行和自行車服務(wù)設(shè)施，做好公共交通接駁。
(九)提升運營服務(wù)水平。市域(郊)鐵路原則上應(yīng)采用公交化運營模式。利用既有鐵路開行市域(郊)列車的，鐵路企業(yè)要加強運輸組織協(xié)調(diào)、優(yōu)化客運組織，采取增加既有列車停站、增加在重要客流集散地的停站頻率、在通勤高峰時段開行通勤列車等措施，提供符合群眾出行規(guī)律和客流特征、更加便民惠民利民的市域(郊)鐵路運輸服務(wù)。新建市域(郊)鐵路線路要嚴(yán)格落實城市公交化服務(wù)的各項要求，為群眾切實提供全程安全、便捷、貼心的運輸服務(wù)。要依托“互聯(lián)網(wǎng)+市域(郊)鐵路”，提升新建和既有線路的信息化、智能化服務(wù)水平，實現(xiàn)信息實時在線共享。城市政府有關(guān)部門要完善運營服務(wù)激勵機制，加強服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量。
(十)鼓勵多種運管模式。各地根據(jù)實際情況，合理選擇市域(郊)鐵路運營管理模式。政府與鐵路企業(yè)之間要創(chuàng)新合作方式，可以通過政府購買服務(wù)等方式，實現(xiàn)互利共贏，最大限度調(diào)動各方面的積極性、主動性。鼓勵運營主體多元化，拓寬機構(gòu)選擇空間，支持鐵路企業(yè)、城市軌道交通運營企業(yè)等具有相關(guān)經(jīng)驗的運營主體參與市域(郊)鐵路建設(shè)和運營。鼓勵有條件的城市或項目探索網(wǎng)運分離等模式，通過租用線路和設(shè)備提供服務(wù)。對線路使用、車站服務(wù)、委托運輸?shù)壬鐣⻊?wù)項目，實現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容和收費標(biāo)準(zhǔn)公開透明。
(十一)完善運營補償機制。城市政府要將市域(郊)鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)，充分體現(xiàn)公共服務(wù)屬性，綜合考慮政府財政補貼、社會承受能力、企業(yè)運營成本、市場供求狀況等因素，完善票價政策，合理確定票價水平并建立動態(tài)調(diào)整機制。結(jié)合不同旅客承受能力和消費需求特點，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運輸距離等差異，形成多層次、差別化的票價體系。對市域(郊)鐵路實行低票價、減免票等造成的政策性虧損和鐵路企業(yè)在技術(shù)改造、經(jīng)營冷僻線路等方面投入，各城市在加強成本規(guī)制的基礎(chǔ)上，可給予相應(yīng)補貼補償。初期可通過加大補貼力度引導(dǎo)和支持市域(郊)鐵路順利開行，后期要根據(jù)綜合開發(fā)收益給予適當(dāng)運營補貼支持，或通過政府購買服務(wù)等方式，實現(xiàn)可持續(xù)運營。
四、創(chuàng)新投融資模式
(十二)拓展投融資渠道。建立政府投入、各類金融機構(gòu)和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。加強政策引導(dǎo)，政府在安排資金時加大對市域(郊)鐵路的支持力度。完善激勵機制，鼓勵社會資本全面參與市域(郊)鐵路投資、建設(shè)、運營、管理等各個環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮市域(郊)鐵路具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)勢，拓展資金來源，探索吸引保險資金、企業(yè)年金等長期資本參與市域(郊)鐵路發(fā)展。積極支持通過企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式融資。鼓勵金融租賃公司研發(fā)適合市域(郊)鐵路特點的金融產(chǎn)品，采用直接租賃、售后回租等形式提供融資服務(wù)。
(十三)發(fā)揮綜合開發(fā)效能。樹立TOD開發(fā)理念，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號)的相關(guān)政策，發(fā)揮市域(郊)鐵路對新型城鎮(zhèn)化的支撐服務(wù)作用，集約利用資源，拓展城市綜合服務(wù)功能，提高城市綜合承載能力;依托市域(郊)鐵路通道推進城市新區(qū)和外圍城鎮(zhèn)組團建設(shè)，引導(dǎo)人口布局，不斷優(yōu)化城市空間。支持通過既有鐵路站場土地綜合開發(fā)，盤活利用既有鐵路設(shè)施，規(guī)范推進新建市域(郊)鐵路站場土地綜合開發(fā)。鼓勵市域(郊)鐵路相關(guān)企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開發(fā)等形式，構(gòu)建綜合開發(fā)溢價回收機制，支持市域(郊)鐵路發(fā)展。
五、強化保障措施
(十四)完善發(fā)展制度體系。完善市域(郊)鐵路發(fā)展相關(guān)政策法規(guī)，建立健全項目建設(shè)運營監(jiān)管機制，確保市域(郊)鐵路發(fā)展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有鐵路開行市域(郊)鐵路列車的，鐵路企業(yè)應(yīng)商地方政府研究出臺運營方案和相關(guān)措施，強化企業(yè)運輸安全主體責(zé)任，合理劃分與地方政府各方權(quán)責(zé)，確保群眾全程安全便捷出行。新建市域(郊)鐵路的，鐵路企業(yè)要規(guī)范和簡化新建線路與既有鐵路的接軌手續(xù);各級政府部門要發(fā)揮主體責(zé)任，深入推進簡政放權(quán)，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，加快規(guī)劃和項目審批;城市政府要加強人才培養(yǎng)建設(shè)，完善監(jiān)管體制機制，強化對新建市域(郊)鐵路的事中事后監(jiān)管，確保項目建設(shè)和運營安全。
(十五)健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵多種制式，支持技術(shù)創(chuàng)新，推進新型裝備研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化。鼓勵支持地方和企業(yè)推進技術(shù)與管理創(chuàng)新，建立健全符合我國國情的市域(郊)鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合“中國制造2025”，進一步推進市域(郊)鐵路裝備制造業(yè)發(fā)展，鼓勵軌道交通裝備企業(yè)加大列車研發(fā)力度，在現(xiàn)有城市軌道交通裝備基礎(chǔ)上，突破關(guān)鍵零部件及綠色智能化集成技術(shù)，完善市域(郊)鐵路列車譜系，建立整裝的產(chǎn)業(yè)體系，打造具有國際競爭力的市域(郊)鐵路裝備產(chǎn)業(yè)鏈。
(十六)選擇重點推進項目。近期推出一批示范項目，并適時拓展示范項目范圍，在示范內(nèi)容、實施方案、工作安排等方面進行差別化探索。城市政府有關(guān)部門、鐵路企業(yè)和社會資本要在鐵路資源評估、配套設(shè)施改造、合作模式、收益分配等方面加強合作，實現(xiàn)互利共贏，形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。
(十七)加強實施過程監(jiān)管。充分發(fā)揮中央、地方、企業(yè)各方積極性，共同努力推進市域(郊)鐵路發(fā)展。創(chuàng)新方式，實現(xiàn)對市域(郊)鐵路發(fā)展的有效監(jiān)管，營造和維護公平有序的市場環(huán)境。國家加強跟蹤指導(dǎo)，及時總結(jié)評估實施情況，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。規(guī)劃和項目實施應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)審批程序辦理，不得利用市域(郊)鐵路名義變相建設(shè)地鐵、單軌。國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)部門加強檢查和稽察，對違規(guī)行為進行嚴(yán)肅處理。
國家發(fā)展改革委
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
交 通 運 輸 部
國 家 鐵 路 局
中國鐵路總公司
2017年6月20日
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