最高法：指令再審和發(fā)回重審新規(guī)
最高法院審監(jiān)庭負(fù)責(zé)人就“關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴(yán)格依法適用指令再審和再審發(fā)回重審若干問題的規(guī)定”答記者問
中國法院網(wǎng)訊 (李艷波) 據(jù)最高人民法院網(wǎng)消息，最高人民法院近日發(fā)布《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序嚴(yán)格依法適用指令再審和發(fā)回重審若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，記者就《規(guī)定》的相關(guān)問題采訪了最高人民法院審判監(jiān)督庭負(fù)責(zé)人。
一、限制司法“任性”，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益
記者：能否請您先介紹一下《規(guī)定》起草的背景?
負(fù)責(zé)人：近年來，對民事申請?jiān)賹彴讣䥺釉賹彽姆绞街�，指令再審的比例逐年升高，�?007年的20%左右上升到2013年的60%左右，而指令再審案件審理后改判的比例卻從33%下降到23%。再審發(fā)回重審的比例也逐年升高，從5%上升到15%以上，有的法院再審發(fā)回重審的比例甚至超過50%，而過半發(fā)回重審案件裁判結(jié)果與原先相同或基本相同。因此出現(xiàn)了一些負(fù)面評論：當(dāng)事人認(rèn)為上下級法院互相推諉、裁判矛盾;下級法院認(rèn)為上級法院指令再審、發(fā)回重審標(biāo)準(zhǔn)不一、質(zhì)量不高;上級法院認(rèn)為下級法院有錯不糾。這些負(fù)面評論，以及個別案件多次發(fā)回、反復(fù)再審的情況，對司法公信和權(quán)威形成了一些負(fù)面影響。為解決司法實(shí)踐中存在的指令再審和發(fā)回重審隨意性較大的問題，最高人民法院將“嚴(yán)格規(guī)范上級法院發(fā)回重審和指令再審的條件”作為人民法院“四五”改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)�！兑�(guī)定》是這一改革任務(wù)的階段性成果，主要是通過嚴(yán)格規(guī)范民事案件指令再審和再審發(fā)回重審的標(biāo)準(zhǔn)，來解決指令再審和再審發(fā)回重審的“任性”問題，確保再審程序充分發(fā)揮依法糾錯功能，及時有效維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)司法公正。
二、保障再審糾錯及時、有效、正確
記者：《規(guī)定》在起草時秉持了什么樣的精神和原則?
負(fù)責(zé)人：起草《規(guī)定》的一個基本指導(dǎo)思想，就是盡量減少再審糾錯功能發(fā)揮的制約因素，保障再審糾錯及時、有效、正確。具體體現(xiàn)在三個方面：一是堅(jiān)持啟動再審以提審為原則。根據(jù)近幾年的統(tǒng)計(jì)，全國各級法院提審案件再審糾錯率(改判、發(fā)回、調(diào)解比例之和)一般都高出指令再審案件10個百分點(diǎn)，表明提審比指令再審更有利于再審糾錯。因此，為提高再審糾錯的有效性，《規(guī)定》堅(jiān)持以提審為原則。二是依法從嚴(yán)限定發(fā)回重審的適用。再審案件發(fā)回重審，全部審理周期少則幾年、多則十幾年，使法律秩序長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài);不當(dāng)發(fā)回重審的案件，增加了當(dāng)事人的訴訟成本、浪費(fèi)了司法資源;發(fā)回重審后又維持原結(jié)果，程序無效“空轉(zhuǎn)”，不僅無助于息訴止?fàn)帲視せ�，增加�?dāng)事人的不滿情緒�！兑�(guī)定》貫徹民事訴訟法修訂的相關(guān)精神，限制發(fā)回重審的隨意性，確保糾錯的及時性。三是盡量實(shí)現(xiàn)糾紛一次性解決。再審程序是特殊的補(bǔ)救程序,其主要職能是依法糾錯,故審判監(jiān)督類案件的審查和審理一般集中于當(dāng)事人申請所指向的原審差錯。但另一方面，再審是最后的審判程序，需要對訴爭的矛盾糾紛作最終、實(shí)質(zhì)性的解決，才更可能實(shí)現(xiàn)“再審不再”，避免無限再審，因此《規(guī)定》堅(jiān)持再審案件的審理應(yīng)覆蓋當(dāng)事人在再審期間的全部爭議，對被申請人提出的有關(guān)訴求也一并審理和裁判，以免“按下葫蘆浮起瓢”。
三、不得因指令再審而降低啟動再審標(biāo)準(zhǔn)
記者：《規(guī)定》為什么特別強(qiáng)調(diào)指令再審和提審的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一呢?
負(fù)責(zé)人：對當(dāng)事人的再審申請，無論是以指令再審方式還是以提審方式裁定再審，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是相同的，也即當(dāng)事人的申請必須符合民事訴訟法第二百條或第二百零一條規(guī)定的情形。但實(shí)踐中仍普遍感覺提審與指令再審的標(biāo)準(zhǔn)似乎不盡相同，指令再審標(biāo)準(zhǔn)相對較寬、提審標(biāo)準(zhǔn)相對較嚴(yán)。就啟動再審的標(biāo)準(zhǔn)而言，民事訴訟法的規(guī)定是明確的，相關(guān)司法解釋又進(jìn)一步細(xì)化，顯然問題不在標(biāo)準(zhǔn)，而在于對標(biāo)準(zhǔn)的掌握存在差異。客觀地說，法院的一些工作機(jī)制容易形成駁回申請容易、再審難，指令再審容易、提審難的局面。還有，原有信訪化解機(jī)制也是造成民事審判監(jiān)督案件裁判“變形”的一個重要因素，為了化解信訪壓力，一些不具備再審事由的案件可能會啟動再審，或者再審案件可能會因此不當(dāng)裁判。為了減輕信訪壓力，有的法院更愿意對有信訪因素的案件選擇指令再審、發(fā)回重審。針對司法實(shí)踐中的這些問題，《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)啟動再審應(yīng)回歸法定標(biāo)準(zhǔn)，不得因指令再審和信訪等因素而降低相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
四、劃清提審與指令再審的區(qū)分線
記者：您剛才講到提審更有利于再審糾錯，《規(guī)定》堅(jiān)持以提審為原則，具體有哪些體現(xiàn)呢?
負(fù)責(zé)人： 2008年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》(以下簡稱《審判監(jiān)督解釋》)就明確了再審以提審為原則，其中第二十七條規(guī)定“上一級人民法院經(jīng)審查認(rèn)為申請?jiān)賹徥掠沙闪⒌�，一般由本院提�?rdquo;。但實(shí)踐中，指令再審比例仍超過60%，為啟動再審的首選方式。提審原則落實(shí)的不好，其中一個重要原因，就是沒有在指令再審和提審兩種方式間劃出清楚的區(qū)分線，《審判監(jiān)督解釋》在確定提審原則后，只模糊規(guī)定“最高人民法院、高級人民法院也可以指定與原審人民法院同級的其他人民法院再審，或者指令原審人民法院再審。”界限的模糊，導(dǎo)致指令再審的隨意。
《規(guī)定》的一大特點(diǎn)，就是劃清了提審和指令再審的區(qū)分線。由四部分的規(guī)定，構(gòu)成一條清晰的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。
首先，法院依職權(quán)裁定再審的案件一律提審。上級法院依據(jù)民事訴訟法第一百九十八條第二款裁定再審，需確認(rèn)原生效裁判確有錯誤，既已審查確定錯誤的存在，提審可以更加及時、準(zhǔn)確地糾錯，并可避免不必要的重復(fù)勞動和可能的矛盾裁判，故《規(guī)定》要求依職權(quán)再審案件應(yīng)當(dāng)提審，沒有任何例外規(guī)定。
其次，因當(dāng)事人申請裁定再審案件，以提審為原則，最高法院、高院在四種情形下可以指令再審：一是依據(jù)民事訴訟法第二百條第(四)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)或第(九)項(xiàng)裁定再審的;二是發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書是由第一審法院作出的;三是當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的;四是經(jīng)審判委員會討論決定的其他情形。前三種情形界定清晰且范圍較小，第四種情形則作了極為嚴(yán)格的程序性限制，即需要經(jīng)本院審委會討論，沒有被濫用的空間。
再次，因抗訴裁定再審的案件，由接受抗訴的法院再審。檢察院的抗訴是向同級法院提出的，而抗訴的對象是下級法院的生效裁判，由接受抗訴的法院再審，也體現(xiàn)了提審原則。因民事訴訟法第二百一十一條規(guī)定，有民事訴訟法第二百條第(一)項(xiàng)至第(五)項(xiàng)規(guī)定情形之一的可以指令再審，《規(guī)定》對此也予以明確。
最后，對可能影響再審糾錯效果的情形，進(jìn)一步排除指令再審的適用。《規(guī)定》第二條在堅(jiān)持提審原則的基礎(chǔ)上，對指令再審開了范圍較小、界定清晰的“口子”，第三條則對開的小“口子”進(jìn)一步收緊。對原判決、裁定系經(jīng)原審人民法院再審審理后作出的，或是系經(jīng)原審人民法院審判委員會討論作出的，以及原審審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的等六種情形，《規(guī)定》排除了指令再審的適用。
可以說，《規(guī)定》貫徹提審原則較為徹底，對指令再審例外情形的規(guī)定范圍小、界定清晰，不至于被濫用。我們有理由相信，《規(guī)定》可以發(fā)揮避免指令再審隨意性的作用。
五、依法從嚴(yán)界定再審發(fā)回重審的適用標(biāo)準(zhǔn)
記者：限制隨意發(fā)回重審，應(yīng)該說是各方的共識，《規(guī)定》是如何解決這一問題的?
負(fù)責(zé)人：法定發(fā)回重審的事由，既包括認(rèn)定基本事實(shí)不清，也包括程序嚴(yán)重違法，《規(guī)定》也從這兩個方面分別依法作了較為嚴(yán)格的限定。
根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，民事再審發(fā)回重審的案件中，以事實(shí)方面的原因發(fā)回重審的占71%，以程序方面的原因發(fā)回重審的占17%，其他原因占12%。相比較而言，司法實(shí)踐中以基本事實(shí)認(rèn)定不清發(fā)回重審的問題更為突出。為減少發(fā)回重審的隨意性，就有必要對事實(shí)方面的原因進(jìn)行嚴(yán)格限定。為此，《規(guī)定》第四條明確，“原判決認(rèn)定基本事實(shí)不清的”，以“通過庭審認(rèn)定事實(shí)后依法作出判決”為原則，以發(fā)回重審為例外，同時規(guī)定，對“認(rèn)定事實(shí)錯誤的”不得發(fā)回重審。民事訴訟是通過證據(jù)規(guī)則對證據(jù)審核認(rèn)定后，再根據(jù)采信的證據(jù)認(rèn)定事實(shí)的，因此民事訴訟中對事實(shí)的認(rèn)定只有三種情況：認(rèn)定正確、認(rèn)定錯誤、未作認(rèn)定。而未作認(rèn)定又分為兩種情形：一是經(jīng)過審理但因遺漏或認(rèn)為沒有必要而未作認(rèn)定，二是未經(jīng)審理，因而也沒有認(rèn)定。對經(jīng)過審理而未作認(rèn)定的情形，因相關(guān)證據(jù)已經(jīng)過舉證質(zhì)證，各方當(dāng)事人的意見已充分陳述，相關(guān)訴訟權(quán)利已充分行使，故沒有發(fā)回重審的必要。只有對基本事實(shí)未經(jīng)過庭審審理，相關(guān)證據(jù)沒有組織過舉證質(zhì)證，才需要聽取當(dāng)事人的意見，才有可能需要發(fā)回重審。因此，《規(guī)定》只將“未對基本事實(shí)進(jìn)行過審理”，作為“認(rèn)定基本事實(shí)不清”為由發(fā)回重審的'例外情形。
對“嚴(yán)重違反法定程序”的界定主要有兩個方面：一是對程序的限定，明確只有一審程序嚴(yán)重違法，才是發(fā)回重審的理由。一審程序合法，二審程序存在嚴(yán)重違反法定程序情形的，因再審以二審程序?qū)徖�，可以彌補(bǔ)原二審程序中的程序問題，因而不得發(fā)回重審。二是對具體情形的限定，考慮到民事訴訟法第二百條第(七)至(十)項(xiàng)，就是對嚴(yán)重違反法定程序的細(xì)化，《規(guī)定》結(jié)合民事訴訟法第一百七十條第一款第(四)項(xiàng)及第二百條第(七)至(十)項(xiàng)的規(guī)定，將可以發(fā)回重審的程序性事由限定為原判決遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人等五種具體情形。
關(guān)于再審發(fā)回重審問題，還需要特別注意，民事訴訟法第一百七十條第二款規(guī)定，“原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當(dāng)事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。”依據(jù)民事訴訟法第二百零七條，原生效裁判是由第二審法院作出的，或是上級法院提審的，再審案件按照第二審程序?qū)徖恚悦袷略V訟法第一百七十條第二款的規(guī)定也完全適用于再審程序。原審程序中已經(jīng)發(fā)回重審過的案件，再審中發(fā)現(xiàn)該案仍具有必須發(fā)回重審的法定情形的，不得再發(fā)回原第一審人民法院重審。因民事訴訟法的規(guī)定較為清晰，《規(guī)定》未就此再作專門規(guī)定。
六、指令再審、發(fā)回重審裁定應(yīng)闡明具體理由
記者：《規(guī)定》要求指令再審、發(fā)回重審的裁定要闡明具體理由，這是基于什么考慮?
負(fù)責(zé)人：這主要是針對實(shí)踐中不規(guī)范司法行為作出的規(guī)定。有的法院指令再審、發(fā)回重審時習(xí)慣附內(nèi)部函進(jìn)一步說明。附內(nèi)部函的做法，容易將法定裁判文書虛化、簡單化，不符合司法公開的要求，也不符合各級法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的要求。因內(nèi)部函的意見不需要承擔(dān)責(zé)任，還容易誘發(fā)指令再審、發(fā)回重審的隨意性。故《規(guī)定》要求全面公開裁定的理由，并達(dá)到減少指令再審、發(fā)回重審隨意性的效果。
七、再審應(yīng)覆蓋當(dāng)事人再審期間的全部爭議
記者：在再審案件審理范圍方面，《規(guī)定》與之前的司法解釋有較大區(qū)別，為什么作這樣的調(diào)整呢?
負(fù)責(zé)人：再審案件的審理范圍，也是長期困擾再審案件審理的一個問題。《審判監(jiān)督解釋》曾規(guī)定，“人民法院應(yīng)當(dāng)在具體的再審請求范圍內(nèi)或在抗訴支持當(dāng)事人請求的范圍內(nèi)審理再審案件。”按照這一規(guī)定，因當(dāng)事人申請裁定再審的案件，審理范圍限于申請人的再審請求;因抗訴再審的案件，審理范圍限于檢察機(jī)關(guān)支持申請人的部分請求�！兑�(guī)定》對此作了調(diào)整，抗訴案件不再限于檢察機(jī)關(guān)支持的范圍，而且還要求對對方當(dāng)事人提出的再審請求也一并審理和裁判。
《規(guī)定》這一調(diào)整，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)再審應(yīng)覆蓋當(dāng)事人在再審期間的全部爭議。做這樣的調(diào)整，主要是基于三點(diǎn)考慮：一是原有規(guī)定效果不理想。抗訴案件中，當(dāng)事人可能有多個請求和理由，檢察機(jī)關(guān)抗訴時可能會支持了不成立的理由和請求，而對可以成立的請求和理由沒有支持。適用原來的規(guī)定，可能會有錯不糾、程序空轉(zhuǎn)。而因當(dāng)事人申請啟動的再審案件中，被申請人因擔(dān)心再審打破原判決各判項(xiàng)出入形成的利益平衡，也在再審中要求對其他判項(xiàng)作相應(yīng)改判，如只對申請人的請求進(jìn)行審判，則被申請人會因利益平衡狀態(tài)被打破而對再審案件申請?jiān)賹彛瑢?dǎo)致“反復(fù)再審”、“多次再審”的出現(xiàn)。二是努力實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。前面已經(jīng)提到，再審程序是特殊的補(bǔ)救程序,也是最后的審判程序，只有對當(dāng)事人在再審期間存在的全部爭議進(jìn)行審理和裁判，對訴爭的矛盾糾紛作最終、實(shí)質(zhì)性的解決，才更可能實(shí)現(xiàn)“再審不再”。當(dāng)然，當(dāng)事人在再審期間的全部爭議，不應(yīng)超出原審爭議的范圍。三是進(jìn)一步理順再審審查和再審審理之間的關(guān)系。再審審查與再審審理兩個階段的功能有著較大區(qū)別，理念也應(yīng)該有所不同。再審審查階段的任務(wù)是，審查確定當(dāng)事人的申請事由是否符合法律規(guī)定，這一階段應(yīng)嚴(yán)格依法限制審查的范圍，符合法定事由的才裁定再審，以維護(hù)生效裁判的穩(wěn)定性。再審審理階段的任務(wù)是，對當(dāng)事人的再審請求(就是對原判提出的具體的改判請求)依法裁判，這一階段關(guān)注對象是再審請求是否有事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)全面覆蓋當(dāng)事人的爭議，確保再審裁判認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、程序合法，避免再審程序空轉(zhuǎn)或不必要的反復(fù)。因此，再審審理階段應(yīng)先讓當(dāng)事人明確具體的改判請求(即《規(guī)定》中所稱的再審請求)以及支持其改判請求的事實(shí)和法律依據(jù)，再進(jìn)一步審理確定其依據(jù)是否充分，其改判請求是否應(yīng)該獲得支持，而不應(yīng)該繼續(xù)圍繞申請?jiān)賹徥掠墒欠癯闪⒆雠袛�，并根�?jù)事由是否成立自行決定如何處理原判。同時，對對方當(dāng)事人的改判請求應(yīng)一并審理，避免只審理一方請求而改判后，對方當(dāng)事人因利益平衡被打破而申請?jiān)賹徎蛏暾埧乖V，導(dǎo)致再次啟動再審，損害司法權(quán)威。