城市鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法解讀
《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)已自1月1日起開(kāi)始施行。《辦法》是在什么背景下制定的?制定的原則是什么?包含哪些主要內(nèi)容?日前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)孫安軍對(duì)《辦法》進(jìn)行詳細(xì)解讀。
三大背景
孫安軍指出，《辦法》制定的背景主要包括3個(gè)方面：一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后對(duì)控規(guī)地位作用的再認(rèn)識(shí);二是城市規(guī)劃系統(tǒng)依法行政工作對(duì)控規(guī)編制審批提出的新要求;三是推進(jìn)城市規(guī)劃行業(yè)廉政建設(shè)的迫切需要。
控規(guī)是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，伴隨著城市土地有償使用制度的建立而逐步發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)歷了探索期、法定化探索、面向管理的探索3個(gè)階段�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)控規(guī)作出明確規(guī)定，高度重視開(kāi)展控規(guī)工作具有重要意義：貫徹落實(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內(nèi)容，落實(shí)城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，城市規(guī)劃依法行政、進(jìn)行規(guī)劃許可的依據(jù)，城市規(guī)劃公共政策屬性的具體體現(xiàn)，城市土地利用和開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本前提。
在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，土地使用性質(zhì)、容積率是控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要指標(biāo)，也是政府出讓土地時(shí)提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的核心內(nèi)容。針對(duì)近年來(lái)城市規(guī)劃領(lǐng)域出現(xiàn)的隨意調(diào)整規(guī)劃、違規(guī)調(diào)整容積率等違法、違規(guī)行為，2009年7月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》明確提出要“著重加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃制定和實(shí)施監(jiān)管，嚴(yán)格控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定和修改程序”，要求“制定控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批管理辦法，規(guī)范自由裁量權(quán)行使”。
三項(xiàng)原則
孫安軍介紹說(shuō)，《辦法》制定的原則主要有3條：
一是“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合。首先是“自上而下”明確任務(wù)和要求，梳理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》基礎(chǔ)規(guī)定，明確國(guó)家層面出臺(tái)《辦法》的基本原則，按一般立法要求確定《辦法》基本內(nèi)容框架;其次是 “自下而上”起草《辦法》初稿，客觀研究判斷各地控規(guī)制定工作現(xiàn)狀水平，全面調(diào)查各地控規(guī)制定的既有做法;最后對(duì)即將發(fā)布的《辦法》，“自下而上”再征求地方意見(jiàn)，以保證符合地方實(shí)際。
二是理論與實(shí)踐相結(jié)合。從控規(guī)的基本技術(shù)理論出發(fā)，提出具有普遍適用性的規(guī)定;在符合基本工作要求的前提下，對(duì)具體操作形式、方法的規(guī)定，充分繼承和包容各地的實(shí)際做法;堅(jiān)持條文的每一款規(guī)定都以現(xiàn)實(shí)的地方工作實(shí)踐為基礎(chǔ)。
三是全國(guó)普遍性規(guī)定與地方細(xì)則相結(jié)合。作為國(guó)家層面的部門(mén)規(guī)章，強(qiáng)調(diào)控規(guī)編制內(nèi)容和方法的基礎(chǔ)性、原則性要求，以及基本審批程序和要求的規(guī)范、統(tǒng)一;嚴(yán)格區(qū)別于“工作手冊(cè)”、“技術(shù)導(dǎo)則”或“教科書(shū)”，不追求學(xué)會(huì)《辦法》就會(huì)編規(guī)劃、審規(guī)劃，而是依據(jù)《辦法》明晰控規(guī)編制審批的基本技術(shù)和行政要求;控規(guī)編制審批的操作層面規(guī)定，由地方通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則和相關(guān)技術(shù)規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)。
五方面主要內(nèi)容
孫安軍從控規(guī)的地位和作用、控規(guī)的編制、控規(guī)的審批、批后的維護(hù)和管理以及控規(guī)的修改五個(gè)方面，對(duì)《辦法》的主要內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)解讀。
第一，控規(guī)的地位和作用。
《辦法》第三條規(guī)定：“控制性詳細(xì)規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理的依據(jù)。國(guó)有土地使用權(quán)的劃撥、出讓?xiě)?yīng)當(dāng)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃。”孫安軍強(qiáng)調(diào)，要把控規(guī)作為建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)的依據(jù);作為批準(zhǔn)臨時(shí)建設(shè)的`依據(jù)。依據(jù)控規(guī)，提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并納入土地出讓合同;規(guī)劃條件是否可以變更，要依據(jù)控規(guī)進(jìn)行審核。項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施、規(guī)劃執(zhí)法檢查、違法違規(guī)項(xiàng)目的查處，都要依據(jù)控規(guī)。控規(guī)是判斷項(xiàng)目建設(shè)是否符合城市規(guī)劃要求的最直接依據(jù)。
第二，控規(guī)的編制。
根據(jù)《辦法》第六至十四條的相關(guān)規(guī)定，控規(guī)的編制主體是“城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)”和“鎮(zhèn)人民政府”。編制依據(jù)是經(jīng)批準(zhǔn)的城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，也就是說(shuō)，總體規(guī)劃是控規(guī)的“上位規(guī)劃”;同時(shí)，要遵守國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，包括城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也包括相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;采用符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)資料。
“控規(guī)的編制內(nèi)容是《辦法》起草過(guò)程中研究和討論的重點(diǎn)之一。各地對(duì)編制內(nèi)容的要求存在差異。”孫安軍說(shuō)。作為指導(dǎo)全國(guó)控規(guī)編制內(nèi)容的統(tǒng)一要求，專(zhuān)家和大多數(shù)地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)都建議只對(duì)必要的、普適的內(nèi)容要求作出規(guī)定，而對(duì)帶有地方性、特殊性的內(nèi)容要求，由地方政府在制定具體實(shí)施細(xì)則和相關(guān)管理辦法、技術(shù)規(guī)定時(shí)，再予以明確。因此，《辦法》只將功能控制、用地指標(biāo)、城市運(yùn)行基本保障設(shè)施、“四線(xiàn)”作為控規(guī)的基本內(nèi)容。
另外，《辦法》還在總結(jié)北京、上海、武漢等地開(kāi)展單元規(guī)劃編制工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將單元規(guī)劃作為控規(guī)編制一個(gè)工作層次，提出了具體編制內(nèi)容和要求等。實(shí)事求是提出鎮(zhèn)的控規(guī)編制要求，為了提高規(guī)劃制定工作效率，鎮(zhèn)的控規(guī)完全可以和總規(guī)結(jié)合起來(lái)編制，即把總規(guī)做得更細(xì)、更具體，把控規(guī)的基本編制要求與總規(guī)融合在一起來(lái)考慮。對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程中的公眾參與、編制時(shí)序、成果要求等，也都作出明確規(guī)定。
第三，控規(guī)的審批。
《辦法》第十五至十七條，明確了控規(guī)的審批主體、審查要求以及批后公布的相關(guān)規(guī)定。控規(guī)的審批主體是：“本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案”;審查要求：應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)由有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家參加的審查會(huì)，并將草案、審查意見(jiàn)、公眾意見(jiàn)及處理結(jié)果報(bào)審批機(jī)關(guān);應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起20個(gè)工作日內(nèi)，通過(guò)政府信息網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w等便于公眾知曉的方式公布。
第四，批后的維護(hù)和管理。
就批后的維護(hù)和管理，孫安軍強(qiáng)調(diào)，要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，逐步建立控規(guī)編制、審批、實(shí)施管理、動(dòng)態(tài)維護(hù)的數(shù)字化信息管理平臺(tái)，是提高控規(guī)管理依據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性并實(shí)現(xiàn)控規(guī)管理精細(xì)化、效率化的重要保障;實(shí)現(xiàn)對(duì)控規(guī)的“動(dòng)態(tài)化”管理，及時(shí)根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際的變化及規(guī)劃管理的需要，及時(shí)更新相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，定期對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)對(duì)控規(guī)中不符合實(shí)際的內(nèi)容進(jìn)行修正和完善，涉及控規(guī)基本內(nèi)容時(shí)，應(yīng)按程序進(jìn)行修改。
第五，控規(guī)的修改。
孫安軍強(qiáng)調(diào)，依據(jù)《辦法》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)后的控規(guī)具有法定效力，任何單位和個(gè)人不得隨意修改。確需修改控規(guī)的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序進(jìn)行，包括對(duì)修改的必要性進(jìn)行專(zhuān)題論證，采用多種方式征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，向原控規(guī)審批機(jī)關(guān)提出專(zhuān)題報(bào)告，經(jīng)同意方可組織修改，修改后應(yīng)按法定程序?qū)彶閳?bào)批等�？匾�(guī)修改涉及總規(guī)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總規(guī)。
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