野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案解讀
在當(dāng)代，尊重自然、保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地、維護(hù)生物多樣性，已經(jīng)成為世界潮流;保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地成為各國(guó)政府的重要職責(zé)。在我國(guó)，隨著生態(tài)危機(jī)加重，人們也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到保護(hù)野生動(dòng)物和生物多樣性的重要性，認(rèn)識(shí)到法律在保障野生動(dòng)物及其棲息地上的重要作用。2013年9月，《野生動(dòng)物保護(hù)法》列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，公眾就極為關(guān)注。2016年1月1日，《野生動(dòng)物保護(hù)法(修訂草案)》(下稱(chēng)《修訂草案》)公布征求意見(jiàn)。
《修訂草案》的總則部分共九條，是這部法律的核心，是立法主旨�！缎抻啿莅浮肥状蚊鞔_為保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地……維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡立法。這是野生動(dòng)物保護(hù)法修訂的一個(gè)重要進(jìn)步。
然而，總則第一條也規(guī)定規(guī)范野生動(dòng)物資源利用，表明《修訂草案》仍然視野生動(dòng)物為資源，并承認(rèn)現(xiàn)有的野生動(dòng)物利用，只是要規(guī)范。總則第二條規(guī)定從事野生動(dòng)物……繁育、利用和涉及野生動(dòng)物及其棲息地的其他活動(dòng)適用本法;第三條規(guī)定野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家保障依法保護(hù)、繁育、利用野生動(dòng)物的單位和個(gè)人的合法權(quán)益…… ;第四條規(guī)定國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物的方針，實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管、科學(xué)繁育、合理利用的方針�？倓t部分近一半的條款都規(guī)定了對(duì)野生動(dòng)物的利用，卻沒(méi)有對(duì)利用的目的加以限定。這樣的主旨為法律其他條款展開(kāi)利用野生動(dòng)物打下了基礎(chǔ)。
在二十一世紀(jì)修訂野生動(dòng)物保護(hù)法，還把野生動(dòng)物當(dāng)作資源，擴(kuò)大利用，不加限制。這與世界各國(guó)制定日益嚴(yán)格的法律來(lái)保護(hù)野生動(dòng)物、避免因商業(yè)利益導(dǎo)致生物多樣性受損的國(guó)際潮流相悖，也不符合我國(guó)十八大以后要求用制度保障生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)策。事實(shí)上，那種僅僅把野生動(dòng)物看作資源加以保護(hù)的觀點(diǎn)，已經(jīng)受到嚴(yán)重的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。在實(shí)踐中，在資源保護(hù)觀念下制定的法律也不可能達(dá)成保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地的目的。因此，近幾十年，野生動(dòng)物保護(hù)法律出現(xiàn)了新的面貌。1973年，為了防止商業(yè)貿(mào)易對(duì)野生動(dòng)植物種的過(guò)度利用導(dǎo)致的物種滅絕危險(xiǎn)，21個(gè)國(guó)家在美國(guó)華盛頓簽署了《瀕危動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)CITES)。如今，世界上大多數(shù)國(guó)家包括中國(guó)都成了這個(gè)公約的締約國(guó)。CITES的簽署促使各國(guó)立法者意識(shí)到保護(hù)生物多樣性、保護(hù)瀕危物種及其棲息地的重要性。
現(xiàn)在，世界上大部分國(guó)家制定的野生動(dòng)物保護(hù)法律都以維護(hù)生物多樣性、保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地、為瀕危物種提供保護(hù)系統(tǒng)為目標(biāo)。以印度、韓國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和歐盟為例來(lái)看看各國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法的立法目的和精神。
印度1972年制定了《野生動(dòng)物保護(hù)法案》(The Wild Life Protection Act of 1972)。其立法目的是“為了保護(hù)野生動(dòng)物，鳥(niǎo)類(lèi)和植物等”。其法律名稱(chēng)即體現(xiàn)了尊重野生生命的意涵。印度是一個(gè)非殺傳統(tǒng)深厚的國(guó)家。在制定新式法律過(guò)程中，將傳統(tǒng)與現(xiàn)代倫理結(jié)合起來(lái)，使法律對(duì)民眾具有了強(qiáng)大的引導(dǎo)力量。
韓國(guó)于2004年制定《野生動(dòng)物保護(hù)法》，此后該法不斷被補(bǔ)充和完善。2011年，該法更名為《野生生物保護(hù)及管理相關(guān)法律》。其立法目的是“通過(guò)系統(tǒng)保護(hù)和管理保護(hù)野生生物及其棲息的環(huán)境,預(yù)防野生生物的滅種危機(jī),保護(hù)生物多樣性并維持生態(tài)平衡,同時(shí)確保人與野生生物共存的健全自然環(huán)境。”
美國(guó)于1973年頒布了《瀕危物種法案》(ESA)。新法案的立法目的非常明確，“是為瀕危物種與受到威脅的物種所依存的生態(tài)系統(tǒng)提供一種保護(hù)手段，為瀕危物種與受威脅物種建立一個(gè)保護(hù)系統(tǒng)……”。據(jù)研究，如果沒(méi)有該法案，多達(dá)227個(gè)美國(guó)物種會(huì)消失。而在該法案實(shí)施40年后，超過(guò)1500個(gè)瀕危物種里，只有10個(gè)已經(jīng)滅絕，其中有8個(gè)在受到保護(hù)之前就可能已經(jīng)滅絕。該法案也使大量其他動(dòng)物物種和植物的數(shù)量開(kāi)始恢復(fù)。(10)
澳大利亞在1999年制定了《環(huán)境保護(hù)和生態(tài)多樣性保護(hù)法案》(Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999)，其立法目的是：“(a) 保護(hù)環(huán)境，尤其是要保護(hù)對(duì)全國(guó)有決定作用的環(huán)境狀況;以及;(b) 通過(guò)保護(hù)和可持續(xù)性使用自然資源以推廣可持續(xù)性生態(tài)發(fā)展;以及(c) 推廣生態(tài)多樣性保護(hù)”。這部法律的主旨還包括多項(xiàng)推動(dòng)政府、社會(huì)、土地所有者、原住民之間相互合作的保護(hù)策略。因?yàn)榱⒎ㄕ咭呀?jīng)意識(shí)到，尊重當(dāng)?shù)鼐用癫⑴c之合作，比粗暴地自以為是的干預(yù)，對(duì)于維護(hù)生物多樣性更有可持續(xù)性。
歐盟則通過(guò)了《關(guān)于歐洲野生生命和自然棲息地保護(hù)的伯爾尼條約》。該條約是為了保護(hù)瀕危物種及其棲息地所制定的，于1982年正式生效。其目的，一是“為了保護(hù)野生動(dòng)物群和植物群及其棲息地，特別是那些需要多國(guó)通力合作的保護(hù)措施，并且為了促進(jìn)這種國(guó)際合作;”二是“對(duì)瀕危物種以及受威脅物種，包括遷徙型的瀕危物種和受威脅物種，給予特殊的關(guān)注。”
可以看出，1970年代以后，世界上許多國(guó)家和地區(qū)在立法保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地方面，運(yùn)用了更寬泛、更尊重自然生態(tài)和更具有整體意義的概念和方法。幾乎沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家在其野生動(dòng)物保護(hù)立法主旨中加入“利用”、“合理利用”或“科學(xué)利用”字樣。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2002年頒布《野生動(dòng)物保育法》，其總則第一條規(guī)定，“為保育野生動(dòng)物，維護(hù)物種多樣性，與自然生態(tài)之平衡，特制定本法。”其中也沒(méi)有為“利用”野生動(dòng)物留下空隙。可以看到，從亞洲國(guó)家到歐美國(guó)家，乃至歐盟，保護(hù)野生生命的努力與進(jìn)步不但改善了這些國(guó)家野生動(dòng)物物的生存狀況，也保障了人民的良好生態(tài)環(huán)境。
反觀我國(guó)，《修訂草案》其余相關(guān)條款中，出現(xiàn)多種利用野生動(dòng)物規(guī)定。例如第二十四條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物實(shí)行許可制度。人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)”。這些繁育野生動(dòng)物的目的是什么同樣沒(méi)有限定，這就為商業(yè)性繁育利用打開(kāi)了法律大門(mén)。
第二十六條進(jìn)一步規(guī)定，因人工繁育、公眾展示(演)、文物保護(hù)或者其他特殊需要出售、收購(gòu)、利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品的，需經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)批準(zhǔn)，并按規(guī)定取得和使用專(zhuān)用標(biāo)識(shí)。這一條將近年因殘酷馴獸致使公眾反感強(qiáng)烈、各主管部門(mén)出臺(tái)行政意見(jiàn)加以禁止的野生動(dòng)物展演，即馬戲團(tuán)馴獸或動(dòng)物表演完全合法化。
第二十七條規(guī)定更加直截了當(dāng)，“利用野生動(dòng)物及其制品，應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，符合公序良俗。”下面開(kāi)列的可以利用的野生動(dòng)物及其制品，包括“中醫(yī)藥藥品、保健品、食品經(jīng)營(yíng)”和其他利用的。
這是我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法實(shí)施26年來(lái)首次較大修改。然而，《修訂草案》在這么多法條中規(guī)定對(duì)野生動(dòng)物不加限定的利用，這些規(guī)定如果真的成為新保護(hù)法的條款，無(wú)疑將為商業(yè)利用野生動(dòng)物打開(kāi)合法大門(mén)， 其結(jié)果，必將嚴(yán)重地?fù)p害野生動(dòng)物利益、危害我國(guó)的生態(tài)安全。
我國(guó)現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》是在資源保護(hù)基礎(chǔ)上制定的，缺乏對(duì)自然和野生動(dòng)物的尊重,因而對(duì)民眾難以形成有效的指引。從整體上看，該法頒布實(shí)施以來(lái)，沒(méi)有阻遏我國(guó)野生動(dòng)物及其棲息地遭到嚴(yán)重毀壞的趨勢(shì)，野生動(dòng)物物種不斷減少，生物多樣性喪失問(wèn)題突出(據(jù)中國(guó)履行《生物多樣性公約》第四次國(guó)家報(bào)告2004》)。據(jù)《中國(guó)21世紀(jì)議程──中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，中國(guó)動(dòng)植物種類(lèi)中已有15～20%受到威脅，高于世界10～15%的平均水平;大約200個(gè)物種已經(jīng)滅絕;大約有398種脊椎動(dòng)物也處在瀕危狀態(tài)，生物多樣性下降嚴(yán)重，生態(tài)危急顯現(xiàn)。
而據(jù)《中國(guó)物種紅色名錄》(2004)評(píng)估結(jié)果，野生動(dòng)物瀕危的情況更是觸目驚心。中國(guó)的物種瀕危情況遠(yuǎn)比過(guò)去估計(jì)的要高，無(wú)脊椎動(dòng)物受威脅的比例平均為34.74%;脊椎動(dòng)物約為35.92%;其中一些全部評(píng)估的類(lèi)群，如造礁石珊瑚254種全部受威脅;蝴蝶類(lèi)1302種近13%受威脅;兩棲綱407種近40%;爬行綱321種近30%;鳥(niǎo)綱1330種約7%;哺乳綱580種近40%受威脅。
與此同時(shí)，全國(guó)各地人工圈養(yǎng)的野生動(dòng)物數(shù)量越來(lái)越多，利用的方式方法越來(lái)越殘酷，例如，殘忍的`活熊取膽、數(shù)量眾多的皮毛動(dòng)物被野蠻飼養(yǎng)和取皮、老虎的過(guò)度繁殖與利用，以及殘酷無(wú)比的馴獸表演等等。據(jù)動(dòng)物保護(hù)學(xué)者解焱根據(jù)國(guó)家林業(yè)局在線(xiàn)審批系統(tǒng)的公開(kāi)資料搜索，2005-2013年間，國(guó)家林業(yè)局共計(jì)向企業(yè)和個(gè)人發(fā)放了3725張“國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證”;同期，共計(jì)發(fā)放了5369張“出售、收購(gòu)、利用國(guó)家一級(jí)保護(hù)陸生、野生動(dòng)物或其產(chǎn)品許可”;不算各省級(jí)林業(yè)部門(mén)審批的國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物的馴養(yǎng)繁殖和無(wú)序的非法馴養(yǎng)繁殖，規(guī)模已經(jīng)極其龐大。商業(yè)利用圈養(yǎng)野生動(dòng)物的做法亂象叢生，破壞公序良俗，損害公共利益，對(duì)國(guó)家形象造成極大負(fù)面影響。
正是在這種情況下，人大代表和政協(xié)委員歷年不斷提出議案提案，要求修改野生動(dòng)物保護(hù)法。從2010年開(kāi)始，多位全國(guó)人大代表政協(xié)委員分別提出修改野生動(dòng)物保護(hù)法議案提案，到2013年兩會(huì)期間，要求盡快修改野生動(dòng)物保護(hù)法、全面保護(hù)野生動(dòng)物的呼聲更加強(qiáng)烈，共有130多位全國(guó)人大代表提出修改該法議案。2013年9月，全國(guó)人大常委會(huì)終于將野生動(dòng)物保護(hù)法修改列入立法規(guī)劃。這是歷屆人大代表不斷努力的結(jié)果，也是十八大提出用制度保障生態(tài)文明建設(shè)的具體體現(xiàn)。
在野生動(dòng)物保護(hù)法修訂過(guò)程中，鑒于法律修訂形勢(shì)嚴(yán)峻，為了防止主管部門(mén)與利用野生動(dòng)物行業(yè)利益的干擾，人大代表在2014年、2015年又針對(duì)法律修訂提出建議議案，要求盡快修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》，在修訂完成之前，主管部門(mén)不得制定不利于野生動(dòng)物保護(hù)和違反動(dòng)物福利原則的規(guī)章、行政意見(jiàn)等，確立保護(hù)優(yōu)先、防止商業(yè)利用的原則，維護(hù)生物多樣性，保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地。
提出修改法律議案是人大代表的一項(xiàng)重要職責(zé)。法律修訂應(yīng)尊重人大代表提出的修改建議。人大代表針對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法的立法精神、主旨和一些具體條文提出建議，要求將野生動(dòng)物保護(hù)提升至保障國(guó)家生態(tài)安全的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，全方位保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地，維護(hù)生物多樣性;摒棄將野生動(dòng)物視為資源的陳舊觀念，確立保護(hù)優(yōu)先、禁止商業(yè)利用原則，為保護(hù)野生動(dòng)物和生物多樣性劃下紅線(xiàn)。為了更好地保護(hù)野外野生動(dòng)物，人大代表還多次提出，應(yīng)該禁止陸生脊椎野生動(dòng)物和受保護(hù)的其他野生動(dòng)物的商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖，防止部門(mén)與行業(yè)利益，避免制造商業(yè)利用野生動(dòng)物的消費(fèi)市場(chǎng)，危害野外生存的野生動(dòng)物。人大代表提出的這些目標(biāo)和原則、建議應(yīng)該具體地體現(xiàn)在新修訂的法律中。
野生動(dòng)物保護(hù)法修訂是一項(xiàng)極為嚴(yán)肅和重要的工作，應(yīng)體現(xiàn)十八屆四中全會(huì)提出的“良法”和“善治”的理念，遵循生態(tài)文明建設(shè)提出的目標(biāo)，以保護(hù)我國(guó)的野生動(dòng)物物種及其棲息地、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的豐富與活力為目標(biāo)，尊重人大代表政協(xié)委員提出的保護(hù)建議和要求、回應(yīng)社會(huì)民眾對(duì)保護(hù)野生動(dòng)物的迫切呼聲，完成一部具有先進(jìn)理念、真正能夠保護(hù)野生動(dòng)物的保護(hù)法。
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