解讀慈善法正公開征求意見草案
慈善是社會建設的重要內(nèi)容。改革開放以來特別是上個世紀90年代末以來,我國慈善事業(yè)快速發(fā)展,各類慈善組織在災害救助、扶貧濟困、扶老助殘、環(huán)境保護和其他公益事業(yè)領域發(fā)揮了積極作用。中民慈善捐助信息中心日前發(fā)布的《2014年度中國慈善捐助報告》顯示,2014年,我國境內(nèi)接受國內(nèi)外社會捐款捐物總額達1042.26億元。慈善事業(yè)在快速發(fā)展的同時,也出現(xiàn)了一些突出問題,亟須立法規(guī)制。正因為如此,目前正在公開征求意見的《慈善法(草案)》備受關注。草案涉及公眾關注的諸多熱點問題,同時也存在不夠科學之處,如何完善才能更好地助推慈善業(yè)的發(fā)展?出臺后又如何保障相關法律條文貼地而行?都值得探討。
慈善立法：草案中仍有條款不夠科學
今年10月31日,《慈善法(草案)》開始公開征求意見。在對草案的115條內(nèi)容研讀后可以發(fā)現(xiàn),草案整體上比較全面、科學,但仍有一些值得探討之處。
第一,草案對慈善組織的定位有些模糊,人們會疑惑,慈善組織是不是有別于基金會、社會團體、社會服務機構之外的第四類社會組織形式?如果是,草案中有些規(guī)定就是多余的;如果不是,則意味著一個慈善組織要進行兩次登記:既要登記為慈善組織,又要登記為基金會、社會團體或社會服務機構,這顯然不科學。
第二,關于募捐地域,草案規(guī)定,“慈善組織開展公開募捐,應當在其登記的民政部門行政管理區(qū)域內(nèi)進行”。營利性活動都早已不進行市場分割、地域限制了,對非營利性的慈善活動進行地域限制,從理論上難以解釋,在實踐中也會產(chǎn)生諸多麻煩。這種規(guī)定,可能會逼迫更多慈善組織到省級民政部門甚至直接到民政部登記。
第三,草案將使用互聯(lián)網(wǎng)募捐的資格僅僅賦予了在省級以上民政部門登記的慈善組織,在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代,如果不允許一般的慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)募捐,是不合時宜的。
第四,草案要求慈善組織必須公開或提交“經(jīng)審計的財務會計報告”,立法者的意圖或是要增強財務會計報告的準確性、可信性。但會計報告審計價格不菲,會給大量小微慈善組織帶來不必要的經(jīng)濟負擔。
第五,慈善組織的權利義務有失平衡。從草案內(nèi)容看,一個社會組織如果成為慈善組織,會受到本法規(guī)定的許多制約,增加了原本不需承擔的義務。同時,草案賦予慈善組織的特定權利卻非常少,通觀全部法條可能只有募捐資格。這種設計,會導致大量非營利組織不愿意登記為慈善組織。
修改建議：五個方面需要重點完善
針對草案,我想提出幾點建議,供立法者參考。
第一,明確慈善資格認定制度。從草案內(nèi)容看,草案所指的慈善組織并不是獨立于基金會、社會團體、社會服務機構之外的.新的社會組織。從邏輯上看,其本意應當是指一個社會組織依照《基金會登記管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》登記為基金會、社會團體、社會服務機構后,向民政部門申請認定為慈善組織。鑒于現(xiàn)在的條文表述相對含混,建議在草案中明確建立慈善認定制度,將草案第八、九、十、十一條等內(nèi)容整合為“已經(jīng)登記設立的基金會、社會團體、社會服務機構等社會組織,可以向原登記機關申請慈善組織認定,原登記機關經(jīng)審查認為符合本法規(guī)定條件的,應當給予認定,確認其組織慈善屬性”。
第二,明確慈善組織權利,堅持權利義務對應的原則。慈善組織要比一般社會組織承擔更多的義務,也應享受更多的權利。建議在慈善法中明確,經(jīng)過認定的慈善組織,可以開展募捐、申領捐贈發(fā)票、依法享受稅收優(yōu)惠。
第三,完善募捐制度,取消草案第二十五條“面向社會公眾的募捐和面向特定對象的募捐”之區(qū)分,即法律上不再區(qū)分公募和私募。取消關于互聯(lián)網(wǎng)募捐的限制,將募捐地域限制僅界定為“現(xiàn)場募捐”,同時為現(xiàn)場異地募捐留出活口,完全限制也不科學。
第四,完善慈善組織財務會計報告制度。建議對一般慈善組織,每年只需提交財務會計報告,民政部門認為有違法嫌疑的,可以要求提交經(jīng)審計的財務會計報告,或自行委托有資質的機構進行審計。
第五,考慮眾多草根組織“合法化”的訴求,進一步降低慈善組織設立門檻。
貼地而行：立法邁出以法促善第一步
從工作節(jié)奏看,草案在12月提請全國人大常委會二審的可能性很大。樂觀估計,慈善法很可能在明年上半年出臺。但要看到,慈善法出臺只是邁出了“以法促善”的第一步,法律實施過程中,面臨的困難依然不少,需要做的工作也還很多。
第一,盡快完善稅收法律法規(guī)。當前,我國的慈善稅收優(yōu)惠主要集中于所得稅,企業(yè)捐贈后在增值稅、消費稅、營業(yè)稅等方面難以享受優(yōu)惠。另外,稅收優(yōu)惠主要限定于貨幣捐贈,個人和企業(yè)捐贈實物往往被視同銷售,要按銷售商品先行繳納有關稅費。而國外通行的股票捐贈,更是受到多重限制,不僅無法享受稅收優(yōu)惠,大額股票捐贈往往還要繳納巨額稅金。慈善法出臺后,全國人大應盡快對現(xiàn)行的個人所得稅法、企業(yè)所得稅法等進行修改完善,明確規(guī)定慈善捐贈人、受益人、慈善組織可以享受優(yōu)惠的稅種、稅率及捐贈結轉扣除制度等。另外,還要增加股權捐贈優(yōu)惠等制度。如果稅收法律法規(guī)不完善,慈善法中的相關措施就難以落地,制約慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸就依然存在。
第二,對《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關行政法規(guī)進行修改。這三個條例與慈善法關系密切,但其中許多內(nèi)容與慈善法的基本原則、理念不一致,若不盡快修改,會制約慈善法的實施。
第三,依法加強和加快慈善組織規(guī)范化建設,只有慈善組織運作規(guī)范,慈善稅收政策才能更容易出臺和落地。
有專家預計,如果慈善法律制度健全、完善,中國將出現(xiàn)合理的“慈善潮”,每年慈善捐贈將達2000億元到3000億元,每年可增加上百萬就業(yè)崗位,推動慈善業(yè)創(chuàng)造更多GDP。我們期待,慈善法出臺后,預期效果能盡數(shù)顯現(xiàn)。
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