社會撫養(yǎng)費(fèi)新規(guī)解讀
11月20日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)》，向社會征求意見
在對《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)》(下稱條例)具體條文作出解讀之前，先說一說征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的正當(dāng)性。“孩子是我們自己生的養(yǎng)的，為什么要給國家交錢?”一些超生父母常問類似的問題，也因此對社會撫養(yǎng)費(fèi)正當(dāng)性發(fā)生疑問。事實(shí)上，一個孩子從出生到長大，除了父母，社會也要付出很多：人多了，教育、醫(yī)療等各種資源需求增加，相應(yīng)需要加大公共投入。部分家庭因多占用資源付出必要成本，其正當(dāng)性無可置疑。
除了百姓，部分學(xué)者也對社會撫養(yǎng)費(fèi)存在價(jià)值提出疑問。11月24日《中國青年報(bào)》報(bào)道中，有學(xué)者提出廢除社會撫養(yǎng)費(fèi)的主張。從學(xué)術(shù)探討和著眼未來的角度，任何觀點(diǎn)都需要得到尊重和重視。但至少就現(xiàn)階段而言，社會撫養(yǎng)費(fèi)是落實(shí)計(jì)劃生育基本國策，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的必要舉措。如果不能在這樣的共識下認(rèn)識問題，條例的執(zhí)行前景將會蒙上幾分陰影。
接下來就送審稿的部分具體條文的規(guī)定，談一些粗淺的認(rèn)識，有欣喜，也有期待。
關(guān)鍵詞：統(tǒng)一
第6條 已生育一個子女，不符合法律法規(guī)規(guī)定再生育一個子女的，對雙方當(dāng)事人分別征收計(jì)征基本標(biāo)準(zhǔn)3倍以下的社會撫養(yǎng)費(fèi);已生育兩個以上子女，不符合法律法規(guī)規(guī)定再生育的，加重征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
因在結(jié)婚登記前生育3個孩子，2014年2月7日，導(dǎo)演張藝謀向江蘇省無錫市濱湖區(qū)計(jì)生局繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)748萬余元。送審稿公布后，很多網(wǎng)友調(diào)侃：“老謀子命不好呀!如果新條例通過再生孩子，就不用交700多萬元了。”
事實(shí)上，這樣的理解有不小偏差。各地情況不同，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有適度差別是必要的，但目前各地標(biāo)準(zhǔn)差別太過懸殊，卻損害了征收的公平性。所以，對于該條明確規(guī)定“計(jì)征基本標(biāo)準(zhǔn)3倍以下”，統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)壓縮地方的自由裁量權(quán)。這是值得肯定的，也是送審稿的最大亮點(diǎn)之一。不過，目前統(tǒng)一的，只是對二胎的征收標(biāo)準(zhǔn)，三胎及以上超生，“社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。
仍以張藝謀超生為例，他最終繳納的700多萬元中，三胎的'社會撫養(yǎng)費(fèi)是最大一筆，超過500萬元。按照目前送審稿，同樣生三個孩子，頭胎將無需繳納(這個問題下文會提到)，二胎數(shù)額有不小降低，而作為最大頭兒的三胎社會撫養(yǎng)費(fèi)，處于并不確定狀態(tài)。一旦當(dāng)?shù)刂贫ǜ呷フ魇諛?biāo)準(zhǔn)，繳納更多的錢并非不可能。
超生孩子越多，當(dāng)事人違反國家法律的主觀性越明顯，社會需要付出的成本也越大，這樣看，社會撫養(yǎng)費(fèi)隨著超生胎數(shù)增加而遞增，有其合理性。但這不意味著越高越好，征收標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)與社會付出的成本相適應(yīng)。如果統(tǒng)一規(guī)定三胎及以上社會撫養(yǎng)費(fèi)有難度，條例至少可以規(guī)定一個相對明確標(biāo)準(zhǔn)，特別是一個上限，避免各地征收的攀比和無序。
關(guān)鍵詞：人性
第3條不符合人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)規(guī)定多生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。不符合程序規(guī)定生育的，不予征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。
這里重點(diǎn)要說的，是后半條，即“不符合程序規(guī)定生育的，不予征收社會撫養(yǎng)費(fèi)”。從“生育是公民權(quán)利”的角度審視，未婚媽媽、未到婚齡就生子、同居但未領(lǐng)結(jié)婚證生子等情況，僅僅在于生育程序上的問題(時(shí)間早，未取得有關(guān)部門生育許可等)。而目前，上述情況下生育，是和超生“一視同仁”對待，須繳納同等數(shù)額的社會撫養(yǎng)費(fèi)。比如，張藝謀和陳婷未婚生育三個孩子，生育一個子女是作為初婚者的陳婷的權(quán)利，結(jié)果因?yàn)槲椿樯�，第一個孩子也繳納了社會撫養(yǎng)費(fèi)。
再比如曾引發(fā)媒體關(guān)注的北京“未婚媽媽”于軍。因?yàn)槲椿橄仍�，她成為一�?ldquo;超生者”，面臨一筆數(shù)額不菲的社會撫養(yǎng)費(fèi)，女兒的戶口也遲遲辦不下來。公眾和人大代表多次呼吁，取消對“未婚媽媽”征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。送審稿的規(guī)定，可以視作對公眾呼聲的回應(yīng)。這既是實(shí)現(xiàn)公平的需要，也是人性化關(guān)懷的具體體現(xiàn)。
關(guān)鍵詞：規(guī)范
第8條社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收，由縣級人民政府計(jì)劃生育行政部門(以下簡稱征收機(jī)關(guān))作出書面征收決定。
征收機(jī)關(guān)可以委托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處開展社會撫養(yǎng)費(fèi)征收的調(diào)查取證工作。
第9條 流動人口的社會撫養(yǎng)費(fèi)征收，由其戶籍所在地縣級人民政府計(jì)劃生育行政部門按照戶籍所在地的征收標(biāo)準(zhǔn)作出征收決定。流動人口現(xiàn)居住地應(yīng)當(dāng)配合戶籍地計(jì)劃生育行政部門做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收工作。
送審稿很多條文，都體現(xiàn)了規(guī)范。比如上面提到的統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，即是規(guī)范的重要內(nèi)容。而送審稿對征收機(jī)關(guān)的明確，同樣很好體現(xiàn)了規(guī)范要求。
目前，在一些地方，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處是合法的征收主體。執(zhí)法主體層級較低，不利于一定地域內(nèi)執(zhí)法統(tǒng)一。比如，對于“3倍以下”的范圍確定具體征收標(biāo)準(zhǔn)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能有不小差別。另外，基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，導(dǎo)致一些地方執(zhí)法的不規(guī)范，出于這方面的考量，送審稿將社會撫養(yǎng)費(fèi)征收主體，明確規(guī)定為“縣級人民政府計(jì)劃生育行政部門”。“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處”可以接受委托開展相關(guān)調(diào)查取證，但它不再是合法征收主體。
除了層級上的明確，地域上的明確同樣重要�，F(xiàn)實(shí)操作中，對于流動人口等人戶分離群體，戶籍所在地和實(shí)際居住地計(jì)生部門都有征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)力。二者常常為此發(fā)生扯皮，甚至出現(xiàn)明明已經(jīng)征收，但彼此還不認(rèn)賬的情況出現(xiàn)。媒體曾報(bào)道，浙江省溫州市鹿城區(qū)居民黃某在廣東省大埔縣生了第二個孩子，向該縣繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)6萬多元。但隨后，鹿城區(qū)計(jì)生部門要求大埔縣計(jì)生部門撤銷對黃某夫婦社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收，并作出了征收86萬元的處罰決定。
送審稿明確將征收權(quán)力統(tǒng)一到了戶籍所在地，可有效避免重復(fù)征收，提高征收效率，也有利于保障相對人的權(quán)利。
關(guān)鍵詞：脫鉤
第24條 社會撫養(yǎng)費(fèi)及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫，按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定納入地方財(cái)政預(yù)算管理，作為地方預(yù)算收入，統(tǒng)籌安排使用，不得返還或者變相返還征收機(jī)關(guān)，不得截留、挪用、貪污、私分。
計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)，由各級人民政府財(cái)政予以保障，不得與社會撫養(yǎng)費(fèi)征收數(shù)額掛鉤。
第27條公安、民政等相關(guān)部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合計(jì)劃生育行政部門做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作。
當(dāng)事人所在單位或者村民委員會、城市居民委員會，應(yīng)當(dāng)依法配合做好社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收工作。
送審稿中和“脫鉤”有關(guān)的兩個法條，讓人一喜一憂。
讓人喜的是第24條。在一些地方，社會撫養(yǎng)費(fèi)返還早已不是什么秘密。對于執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，一旦有了利益沖動，執(zhí)法出現(xiàn)偏差的可能性就更大。送審稿“不得返還或者變相返還征收機(jī)關(guān)”的規(guī)定，征收和返還脫鉤，將遏制利益沖動，讓執(zhí)法回歸理性。
不過，即使這樣的規(guī)定得以通過，現(xiàn)實(shí)也不令人樂觀。11月24日澎湃新聞報(bào)道，安徽省碭山縣計(jì)生委在被職工追討工資時(shí)作出這樣的回復(fù)：“碭山縣人口和計(jì)劃生育執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)是自收自支單位，財(cái)政不撥錢，收到錢能發(fā)工資。”對計(jì)生部門來說，一旦“收不到錢就沒錢發(fā)工資”成為它們避不開的尷尬，條例能否落實(shí)就需要打上一個不小的問號。
更令人擔(dān)心的則是送審稿第27條，“公安、民政等相關(guān)部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合計(jì)劃生育行政部門做好社會撫養(yǎng)費(fèi)征收有關(guān)工作”。以不給落戶的方式保證社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收，是目前公安最有力的“配合”方式。送審稿這條規(guī)定，并未排除這“配合”方式的適用。
對計(jì)生部門來說，不交錢不給落戶是最有力也最有效的制約手段。但這種方式給超生家庭特別是超生孩子造成的傷害，卻是長久的。用限制人權(quán)(不能上學(xué)、不能上醫(yī)保)的方式實(shí)現(xiàn)社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收，并不正當(dāng)。
關(guān)鍵詞：透明
如果說送審稿有什么缺憾，那么，對社會撫養(yǎng)費(fèi)去向只字未提，應(yīng)該是重要一條。根據(jù)24省份于2013年公開的數(shù)據(jù)，2012年的社會撫養(yǎng)費(fèi)超過200億元。這么一大筆錢用在哪里，公眾知之不多。送審稿規(guī)定了縣級年度征收總額公開，但去向問題并未涉及。既然條例規(guī)定了社會撫養(yǎng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，那么，單獨(dú)公布這筆錢的去向，似乎既無必要也不太可能。然而，無論從政府信息公開還是公眾監(jiān)督角度看，這筆錢都不能成為一筆糊涂賬。最大限度的透明，才能贏得最大的公信力。
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