房屋征收情況調查報告第一篇：

　　隨著我國城市化的快速推進，農村土地征收、城市房屋拆遷項目數量迅速上升，因補償安置引發(fā)了大量的社會矛盾。司法審判上體現為法院受理的行政案件大多與此直接相關，信訪案件亦多由征地、拆遷安置補償引發(fā)。重慶市第五中級人民法院日前對本院及轄區(qū)部分基層法院審理的農村征地(土地征收)與城市房屋征收(拆遷)相關行政案件開展了調查，現將調查情況報告如下：

　　一、重慶五中院2013至2014年一審行政案件受理情況

　　2013年重慶五中院受理行政一審案件305件，涉及城市房屋拆遷的案件92件，涉及農村征地拆遷的案件187件，其中包括40件行政賠償案件，涉及農村征地賠償案件21件，城市房屋拆遷19件。2014年重慶五中院受理行政一審案件355件，涉及城市房屋拆遷的案件66件，涉及農村征地拆遷的案件269件，其中包括12件行政賠償案件，涉及農村征地賠償6件，城市房屋拆遷4件。2013-2014年兩年，重慶五中院總共受理城市房屋拆遷行政一審案件158件，占全部一審行政案件的23.94%，涉及農村征地拆遷案件456件，占全部一審行政案件的69.09%�？梢钥闯觯�在城市房屋拆遷中，《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺前，拆遷賠償行政案件及拆遷裁決案件占較大比例，而條例出臺后，征收決定訴訟比例較大，其他相關訴訟則十分有限。2013至2014年兩年涉及土地征收案件456件，占一審案件660件的69.09%，說明政府的征地行為問題較多，亟需規(guī)范。

　　二、征地拆遷安置補償存在的主要問題

　　(一)農村土地征收

　　1.違法征地現象較為嚴重

　　各區(qū)縣前幾年為了加快城市化建設，加快了土地的征收工作。但國家對農村土地的控制是十分嚴格的，征收土地的批準文件，并非一時就能獲得批準的。于是少批多征，未批先征的現象在各區(qū)縣都存在，有的區(qū)縣情況還較為嚴重，涉及面積上萬畝。

　　2013年重慶五中院一審行政案件涉及請求確認征地違法的12件，占6.42%。2014年請求確認征地違法的70件，占15.73%。實踐中征地違法現象較為嚴重，如不引起高度重視，將激化政府與群眾的矛盾，極易引發(fā)群體事件。"先用后征"及"久征不用"帶來的問題：未征地即先簽補償安置協議，正式批文下達后引發(fā)糾紛;批文下達多年一直未用地也未安置補償，到用地時才實施安置補償，引發(fā)對補償標準的爭議。

　　2.征地補償標準嚴重偏低

　　從制度設計看，農村征地安置補償制度本身存在缺陷，主要表現在安置補償標準與現實差距較大，從而引起被征地人員的普遍不滿。

　　在農村征地中，國家不僅征收了農民的生活資料-住房，還征收了農民的生產資料-土地。農村土地承擔著農民的社會保障功能，在農村土地征收中，雖然對土地進行了補償-土地補償費，但其補償價格之低廉，根本不足以體現農村土地所承擔的價值。如重慶市最新主城區(qū)的補償標準為18000元/畝，按照最高30倍計算，每平方米補償價才約900元。在征地補償中，對土地的補償是遠遠低于土地本身價值的。對于房屋的補償也是遠遠低于房屋本身價值。

　　由此看見，在農村征地安置補償制度設計上，無論是人員的安置補償或是住房的安置補償都遠遠沒有到位，加上政府在征地中征地手續(xù)不到位，并未嚴格按照土地管理法等有關法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，使得農村征地安置補償矛盾十分突出。

　　3.征地行為信息公開程度低

　　由于農民的文化水平較低，權利意識較弱，信息來源較少，對被征收的土地的價值的認識，對土地被征收的生活安排缺乏長期的規(guī)劃。因此，在政府實施征地行為時，較少考慮政府征地行為的合法性及征地補償安置的合理性。隨著征地行為的進行，農民權利意識的增強，對政府公開征地信息的要求愈加強烈。而政府在征地過程中的信息公開缺乏動力，主動公開的征地信息往往殘缺不全，透明度不高。如征地公告的內容，盡管國土資源部有《征地公告辦法》予以規(guī)范，實踐中嚴格按照上述規(guī)定執(zhí)行的不多。何況沒有征地批文征收土地的情形大量存在，使得政府在征地中，有意或無意減少征地信息的公開，導致征地行為信息公開透明度不高。2013年、2014重慶五中院受理的一審行政案件中，征地信息公開的案件分別為38件、109件，分別占整個征地案件的24.06%、86.24%。

　　4.農民參與程度低

　　盡管《土地管理法》規(guī)定了征地必須發(fā)布征地公告，征地補償安置方案必須發(fā)布公告，征詢被征地農民的意見，但實踐中，征地公告僅是告知性行為，而征地補償安置方案的征詢意見純粹有走形式之嫌，政府往往不能提供其就補償安置方案聽取被征地農民意見的證據，更不能提供對農民提出的意見進行研究以及反饋情況。農民在整個征地決策、補償標準、安置方案制定過程中，幾乎沒有參與的權利。征地程序的正當性不僅受到質疑，而且征地補償安置方案的合理性也收到質疑。

　　(二)城市房屋拆遷

　　1.行政程序違法或缺位

　　在城市房屋拆遷中，行政機關并未嚴格遵循正當程序的要求進行拆遷的情形較為普遍。在拆遷過程中，被拆遷人的參與程度較低，行政機關工作人員的法律意識不強，如未盡協商即強行拆遷，或以保護性施工為由強行拆遷、縱容拆遷單位違法強拆等。在訴訟中，被拆遷人常常以此為由，要求法院確認行政機關的拆遷行為違法，并予以賠償。2013年、2014年拆遷賠償案件分別為19件、25件，分別占城市房屋拆遷案件的20.43%、32.46%。

　　2.補償安置矛盾突出

　　城市房屋的拆遷安置補償中，主要存在問題是評估價格容易受到政府的左右。一般情況下，政府提供的安置房的價格都會低于拆遷房屋的評估價格。

　　相較而言，城市房屋征收中盡管安置補償矛盾也突出，仍然存在補償價格偏低的現象。但總體而言，除個別情況外，加上各種獎勵費用，總的補償價格與房屋實際價值差距并不太大。所以，在城市房屋拆遷中，拆遷完成后，存在的是少量的老上訪戶，很少有拆遷項目產生大量纏訪纏訴的情況。

　　三、當前征地拆遷法律適用主要問題

　　(一)公共利益認定難

　　無論是農村征地或是城市房屋拆遷，其實質都是國家為了公共利益的需要，強制征收集體或個人財產的行為。征收前提必須符合公共利益的需要。但公共利益屬于不確定性概念，由于社會價值的多元化，人民法院在審查公共利益時，很難對公共利益作出符合所有被拆遷征收人認可的認定。特別是在一些公益事業(yè)、商業(yè)開發(fā)相互交織在一起的項目時，人民法院對該項目是否屬于公共利益的界定，很難做到讓被拆遷人完全認同，更不用說政府假借公共利益之名、行商業(yè)開發(fā)之實的拆遷項目，人民法院對該項目的是否屬于因公共利益的認定，由于認定標準的缺失，增加了認定的難度。

　　(二)被拆遷人的主體資格確認難

　　在農村征地拆遷中，由于農村人員變化較大，在征地過程中，有人員死亡的，有人員出生的，有新娶人員的，有外嫁人員的，情況不僅復雜，而且在不停變化，給征地人員安置造成困難。

　　在城市房屋拆遷中，因各種原因，造成房屋轉讓、在辦理過戶手續(xù)、產權人死亡無法確認繼承人身份等等涉及民事確權的問題，使得被拆遷人主體資格的確認爭議較大。

　　(三)補償標準的公平性得到被拆遷人的認可難

　　在農村征地中，盡管也考慮了對農民的人員安置，即土地的價值，但如前所述，該價值的認定完全是由政府單方制定。按照土地管理法的規(guī)定，在征地過程中，制定的安置補償方案需要聽取當事人的意見。由于征收土地的決定已經公告，補償標準已經確定，且上述事項不屬于人民法院審查范疇，征求意見形同虛設。農村征地中，被征地人員的權利救濟十分有限。

　　在城市房屋征收中，雖然法律規(guī)定安置補償價格按照評估價格予以補償，但我國現階段中介機構的中立性還不能完全擺脫政府干涉，其評估價格的公正性，常常受到質疑。人民法院對此專業(yè)性問題，在評估價格不存在十分明顯偏低的情況下，根據證據規(guī)則的要求，不得不認可其合法性，并以此為依據裁判。當評估價格與當事人的預期希望產生差距時，人民法院判決的公正性就會受到質疑。

　　(四)違法建設的建、構筑物的認定難

　　在農村，農民在其宅基地上建設的房屋，除了主要住宅房屋一般有產權證外，依靠主建筑在宅基地上搭建的其他房屋，一般不會辦理相關產權證。在現實生活中，無論是當地集體經濟組織、土地主管部門、基層人民政府都不會對其行為予以制止，而是采取默認的方式。村民搭建柴房等非住宅用房，則屬于農村村民的一貫做法，一般都未辦理相關手續(xù)，其合法性是得到習慣認可的。一旦進入征地拆遷，土地主管部門就會以違法占地進行建設為由進行處理，以減少征地成本。哪些建筑或什么時候的建筑可以納入"違法占地進行建設"的處罰范疇也沒有明確的規(guī)定。而且機械地按照土地管理法等法律條文執(zhí)行，與農村實際存在習慣做法存在矛盾，要兼顧二者的矛盾，農村違法建設物的認定就十分難。

　　在城市，存在大量不同時期、不同程度的無證建筑。有用于住房的，有用于商業(yè)用途的，對其合法性的不同認定，直接影響被拆遷人的經濟利益。如果不分時間和具體情況，一律認定為違法建筑，則存在嚴重的合理性問題。如70、80年代建設的無證房屋，以及在企業(yè)內部建設的無證房屋等，具體情況十分復雜，而法律、法規(guī)對此認定的規(guī)定相對簡單、原則。當前，重慶市還沒有出臺規(guī)范性文件對這些無證建筑應當如何認定進行系統的規(guī)范。重慶市法院系統也未達成一致性的共識。無論是農村征地房屋拆遷或是城市房屋拆遷，對違法建筑的認定都存在欠缺統一認識標準的問題，給行政機關的征收工作以及法院的審判工作造成困惑。

　　四、完善征地拆遷安置補償的對策建議

　　房屋是公民最重要的財產之一，土地是農民生存的保障。無論是城市房屋征收，或是農村土地征收，都與被征收人的生活、甚至生存休戚相關。不逐步解決當前存在的問題，影響社會不穩(wěn)定的因素將長期存在。因此我們建議如下：

　　(一)建議立法部門完善法律、法規(guī)

　　農村征地拆遷的法律依據主要是《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例。重慶市的征地依據在此基礎上，主要是《重慶市土地管理規(guī)定》(渝府令〔1999〕53號)，《重慶市征地補償安置辦法》(渝府令〔1999〕55號)以及其后對補償安置標準進行變更的規(guī)范性文件。在這些法律、法規(guī)及規(guī)范性文件中，對征地程序的規(guī)定還比較偏重于行政機關單方行為，被征收人對行政機關作出征收決定、參與征收補償安置方案的制定以及征收實施過程的參與的規(guī)定，都顯得比較欠缺。在整個征收程序的設定上，不能很好地體現程序公正的理念。其行為的正當性往往容易受到被征收人的質疑，引發(fā)糾紛。因此，建議盡快完善相關法律、法規(guī)，在征地程序中引入被征地對象對征地決策的參與程序，提高被征地人員對征地行為的認可度，避免違法征地行為的出現。

　　(二)建議行政機關提高征收行為的透明度

　　征收涉及當事人的重要財產，整個征收行為應當信息公開，讓被征收人對征收行政行為的全過程有充分的了解，保障被征收人的知情權。在征收決定或批復下達前后，應當要全面公開各項法律政策規(guī)定，積極做好政策宣傳、思想發(fā)動和輿論引導的前期工作。同時在征收過程中，還應當依照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時、全面公布與征收工作相關的信息，保障被征收人的知情權。在征收補償安置方案征求意見時，切實保障對被征收人合理意見的采納，讓被征收人實際參與到征收工作中，提高被征收人對征收工作的參與度，使得整個征收過程向被征收人全面公開，接受監(jiān)督，確保征收補償的公開、公平、公正。在農村征地中可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》中有關程序的規(guī)定執(zhí)行，切實做到征收程序及信息的全面公開，提高被征收人對征收行為的認可度。

　　(三)制定符合當地社情民意的安置補償標準及改變農村安置補償的方式

　　對農村房屋的安置，應當根據本地的實際社情、風俗，制定符合當地民情的農村房屋面積認定標準，既要避免對農村無證建筑一刀切的不予補償安置，或降低補償標準，也要避免對違法搭建的無證建筑與符合社情民意的無證建筑一視同仁的安置補償。在深入調查、廣泛征求意見的基礎上，制定較為可行、符合當地社情民意的認定標準，便于征地實踐中的操作，以免各區(qū)縣各行其是，影響征地補償安置的公平性和公正性，引發(fā)群體矛盾。

　　對農村征地，不僅要考慮房屋的安置問題，還應當將農民的生活問題作為安置補償的重要因素考慮。將土地補償費的大部分用于給被征地農民購買城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，雖然能夠一定程度上解決被征地農民的生活問題，但由于被征地農民缺乏必要的城市生活技能，而養(yǎng)老保險金的領取又必須滿足一定的年齡要求，使得不少農民的生活水平和品質在被征地后急劇下降，生活相當貧苦。因此，建議提高安置補償標準，對被征地農民的補償還應包括再就業(yè)所需的技能培訓費用。政府應當建立免費為被征地農民提供就業(yè)技能培訓的機制，讓被征地農民能盡快融入現代城市生活。改變現在對被征地農民的補償采取"一補了事"的安置補償方式。同時，在征地補償標準的制定上，應當根據被征地人員的年齡不同，采取不同的補償標準和方式。如年齡較小者，可以考慮從免費技能培訓上多補償，對年齡較大者則可以考慮從養(yǎng)老保險上給予更多的補償。讓年輕體壯者早日融入城市生活，讓年老體弱者能夠后顧無憂，頤養(yǎng)天年。

　　(四)做好征收預案工作，嚴格執(zhí)法

　　征收項目正式實施前，應當做好前期的調查和摸底工作。建立政府法制部門、征收工作實施部門對征收中可能遇到的法律問題解決的協調論證機制。對征收的工作程序、征收工作調查摸底中發(fā)現的問題、征收工作中所需要的法律文書、證據收集的方式、種類及征收過程中可能發(fā)生的突發(fā)性事件預案等，征收實施部門應當預先制定相應的方案。

　　在征收實施過程中，嚴格按照預定方案實施。對無理糾纏，阻礙征收工作的被征收人員，應當啟動相關預案，按照法定程序及時進行處理，一方面堅決防止"越鬧獲利越多"現象的出現，另一方面堅決防止久調不決、不及時依照法定程序進行處理的現象，保障征收工作的依法、有序，公平、公正的進行。

　　(五)嚴格司法，切實保障被征收人的合法權益

　　人民法院在審理征收類案件中，應當堅持以保障被征收人合法權益為首要目標，嚴格審查行政機關征收行為的合法性，監(jiān)督行政機關依法實施行政征收。

　　隨著行政訴訟法的修改，維護行政機關依法行使職權已經不再是人民法院行政審判的目的。保護公民、法人和其他組織的合法權益，解決行政爭議將是人民法院行政審判的重點和首要目的。因此，在征收類案件的審理中，法院應當加強法官對被征收人權利保護的理念，對行政機關的征地行為存在違反法定程序的，堅決判決撤銷或確認違法，擯棄對行政機關的行政行為維護的理念，通過嚴格的司法監(jiān)督，倒逼行政機關在征收行政行為中依法行政，切實保障被征收人的合法權益。