旅游法第六章以及條文解讀

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　　第六章 旅游安全

　　第七十六條 縣級以上人民政府統(tǒng)一負責旅游安全工作�？h級以上人民政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于縣級以上人民政府及其部門旅游安全監(jiān)管職責的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游安全關(guān)系著旅游者的生命和財產(chǎn)安全，沒有安全就沒有旅游活動的順利進行。長期以來，各級政府和旅游等相關(guān)部門高度重視旅游安全保障工作，不斷完善制度措施，加強應(yīng)急管理。由于旅游活動的流動性、異地性和環(huán)節(jié)多等特征，旅游安全保障存在涉及面廣、管理頭緒多等特點，任何一個部門都很難獨自承擔相應(yīng)職責。加之，近年來國內(nèi)外影響旅游安全的各種不確定因素增加，旅游安全保障工作的難度越來越大，甚至出現(xiàn)了萬名游客被困地震災(zāi)區(qū)、千名游客滯留海外的重大事件，引起了國務(wù)院和各方面的高度關(guān)注。因此，本法規(guī)定由縣級以上人民政府統(tǒng)一負責旅游安全工作，并由相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)和合作，有利于加強我國旅游安全管理工作，破解一些工作中的難題。

　　【條文解讀】

　　一、縣級以上人民政府統(tǒng)一負責旅游安全工作

　　旅游安全涉及飲食、衛(wèi)生、消防、治安、交通、設(shè)施設(shè)備、游覽場所、大型旅游活動等多個領(lǐng)域。目前，國家已經(jīng)出臺了安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、道路交通、特種設(shè)備、應(yīng)急管理等重大領(lǐng)域的法律法規(guī)。按照目前的安全管理體制，其安全監(jiān)管責任分屬多個部門。同時，需要由政府承擔統(tǒng)籌監(jiān)管責任，協(xié)調(diào)各方面的力量，共同抓好安全工作�！栋踩�生產(chǎn)法》第八條規(guī)定，“國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。縣級以上人民政府對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題應(yīng)當及時予以協(xié)調(diào)、解決”�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定，“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責;涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責”。因此，本法作了該銜接性規(guī)定�？h級以上人民政府統(tǒng)一負責旅游安全工作，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

　　(一)加強對旅游安全和應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)，督促有關(guān)部門履行旅游安全的監(jiān)管職責

　　1.根據(jù)本法第七條的規(guī)定，建立旅游綜合協(xié)調(diào)機制，將旅游安全作為其中的一項綜合協(xié)調(diào)內(nèi)容;在安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等專項安全的議事協(xié)調(diào)工作中，把旅游安全納入其中。

　　2.依照本法及《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，采取行政措施，加強對本地區(qū)旅游安全的監(jiān)督管理，對本地區(qū)或者職責范圍內(nèi)旅游突發(fā)事件的發(fā)生及事后的處理負總責。

　　3.定期召開旅游安全工作會議，由政府主要負責人召集有關(guān)部門負責人參加，研究、分析、布置、督促、檢查本地區(qū)旅游安全和應(yīng)急工作。

　　4.明確旅游各相關(guān)部門的旅游安全監(jiān)管職責，建立健全旅游安全管理的規(guī)章制度和旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，將旅游安全納入突發(fā)事件監(jiān)測和評估體系。

　　5.定期組織有關(guān)部門對本地區(qū)容易發(fā)生旅游安全事故的單位、設(shè)施和場所進行監(jiān)督檢查，及時排除旅游安全隱患。

　　(二)對旅游安全監(jiān)管和應(yīng)急管理中存在的重大問題及時予以協(xié)調(diào)、解決

　　1.對涉及多個部門職責和分工的安全監(jiān)管事項，要及時進行協(xié)調(diào)，確保旅游安全監(jiān)管的責任到位。

　　2.協(xié)調(diào)相關(guān)部門建立健全旅游目的地安全風險提示制度。

　　3.對重大旅游安全事故和隱患，負責組織協(xié)調(diào)各方力量，迅速處理，消除隱患，切實提高旅游安全的保障能力。

　　二、縣級以上人民政府有關(guān)部門依法履行旅游安全監(jiān)管職責

　　旅游安全工作涉及縣級以上人民政府安監(jiān)、公安、消防、交通、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、住建、旅游等眾多管理部門，各有關(guān)部門應(yīng)當在本級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照本法及其他法律、法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的職責，切實履行旅游安全的監(jiān)督管理和突發(fā)事件應(yīng)對職能。

　　第七十七條 國家建立旅游目的地安全風險提示制度。旅游目的地安全風險提示的級別劃分和實施程序，由國務(wù)院旅游主管部門會同有關(guān)部門制定。

　　縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當將旅游安全作為突發(fā)事件監(jiān)測和評估的重要內(nèi)容。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于安全風險提示制度和旅游突發(fā)事件監(jiān)測、評估制度的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　實施旅游目的地安全風險提示制度和旅游突發(fā)事件監(jiān)測、評估制度，是保障旅游者人身、財產(chǎn)安全的需要。近年來，隨著我國安全管控能力的提高，各級政府對旅游活動安全風險的管控工作越來越重視。各地針對旅游活動很容易受到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和傳染性疾病等突發(fā)事件的影響，以及旅游者對異地信息的獲知不對稱、對境外的旅游環(huán)境陌生等不利因素，加大了對旅游目的地旅游突發(fā)事件監(jiān)測、評估工作力度和安全風險提示，及時向旅游者發(fā)布相關(guān)風險信息，為旅游者出行提供選擇和參考。同時，將旅游安全與應(yīng)急工作納人地方人民政府和相關(guān)部門安全應(yīng)急工作的范疇，通過加強跨部門的協(xié)同管理，較好適應(yīng)了旅游安全風險復(fù)雜性的客觀要求。本法對此的具體規(guī)定，體現(xiàn)政府保障旅游者生命財產(chǎn)安全的應(yīng)盡責任，有助于化解旅游風險，增強旅游者的判斷力，減少旅游安全事故的發(fā)生，推動旅游業(yè)的安全、健康發(fā)展。

　　【條文解讀】

　　一、建立旅游目的地安全風險提示制度

　　(一)旅游目的地安全風險提示制度

　　旅游目的地安全風險提示制度，主要指預(yù)先發(fā)現(xiàn)境內(nèi)外旅游目的地對旅游者的人身、財產(chǎn)可能造成損害的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等潛在的或者已經(jīng)存在的安全風險，運用定性和定量分析相結(jié)合的方法，識別旅游安全風險的類別、等級，提出旅游出行的建議，并按規(guī)定的權(quán)限和程序，向社會發(fā)布相關(guān)提示信息的制度。根據(jù)境內(nèi)和出入境旅游劃分，旅游目的地分為兩類：一類是國內(nèi)以旅游城市為主的目的地;一類是以境外國家(地區(qū))為目的地。國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)[2009]41號)提出，要“完善旅游安全提示預(yù)警制度，重點旅游地區(qū)要建立旅游專業(yè)氣象、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)”。因此，建立旅游目的地的安全風險提示制度是我國旅游業(yè)發(fā)展過程中的重要安全管理手段。各地方人民政府應(yīng)當根據(jù)本條規(guī)定，完善當?shù)氐穆糜文康牡匕踩�風險提示制度;而國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當完善境外旅游目的地安全風險提示制度，如在日本地震、埃及動亂、歐洲火山灰等事件發(fā)生后，向旅游者發(fā)出旅游出行的提示，供旅游者出行參考。

　　(二)旅游目的地安全風險提示的級別劃分

　　目前，各行各業(yè)都有相關(guān)的安全風險級別劃分方法�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四十二條規(guī)定，“國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度。可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別”。各相關(guān)部門也據(jù)此對各自領(lǐng)域的安全風險級別做出了相應(yīng)規(guī)定，如《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《突發(fā)氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布試行辦法》、《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等。這些風險等級的劃分為旅游目的地安全風險提示級別的劃分提供了借鑒，國務(wù)院旅游主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門按照本法規(guī)定，在綜合各方面風險級別的基礎(chǔ)上，劃分旅游目的地的安全風險等級，并正式公開相關(guān)信息。

　　(三)旅游目的地安全風險提示的實施程序

　　目前，各類專項危險的發(fā)布部門和程序各不一致�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條規(guī)定，“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預(yù)警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報”。旅游目的地安全風險提示的實施和發(fā)布的主體主要是旅游主管部門，但由于旅游安全風險不是一種獨立的風險，其依托于以上各類專項安全風險，其決策的形成和實施應(yīng)當由相關(guān)部門共同完成。其級別的劃分和實施程序的制定是一個需要考慮災(zāi)害等級、專業(yè)預(yù)警能力、預(yù)警主體、風險管控、后果管控等綜合事務(wù)的系統(tǒng)工程。因此，旅游目的地安全風險提示是各相關(guān)主管部門的共同責任，本法規(guī)定其級別劃分和實施程序，由國務(wù)院旅游主管部門會同有關(guān)主管部門共同制定。

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