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國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例解讀
經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院法制辦全文公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》，以征求社會(huì)各界意見(jiàn)。
一樁樁慘烈的中國(guó)式拆遷悲劇發(fā)生，令國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償立法備受全社會(huì)高度關(guān)注。從此次公布的征求意見(jiàn)稿中，人們可以看到，新條例的立法理念與設(shè)計(jì)思路，充分彰顯“維護(hù)‘公共利益’，保障被征收人的合法權(quán)益”的鮮明特色，并在公益維護(hù)與私權(quán)捍衛(wèi)的交叉碰撞之間，力求達(dá)到雙贏(yíng)平衡。
亮點(diǎn)一
公共利益征收與商業(yè)開(kāi)發(fā)征收徹底分開(kāi)
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，為了“公共利益”的需要，對(duì)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)�，適用本條例。
明確這點(diǎn)，不僅意味著長(zhǎng)期以來(lái)在拆遷活動(dòng)中頻頻暴露的“官商合謀”將被封殺，而且宣告，將“公共利益”征收與商業(yè)開(kāi)發(fā)征收混為一談的拆遷模式，將徹底退出歷史舞臺(tái)。
我國(guó)2004年憲法修正案為保護(hù)公民個(gè)人合法的私有財(cái)產(chǎn)，規(guī)定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能進(jìn)行征收或者征用。
但什么是“公共利益”，如何界定?成為立法的一大難點(diǎn)。專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為不能過(guò)大，實(shí)務(wù)部門(mén)認(rèn)為不能過(guò)窄。有學(xué)者指明，“公共利益”的界定，直接關(guān)系到對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度以及地方政府的強(qiáng)拆空間。
征求意見(jiàn)稿以列舉式的方式，明確“公共利益的需要”包括：國(guó)防設(shè)施建設(shè);國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè);為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè);為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造;國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)以及法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。
亮點(diǎn)二
政府是公共利益征收惟一補(bǔ)償主體
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。
這就是說(shuō)，實(shí)施公益性征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w只有一個(gè)，那就是政府。
明確政府是征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，是對(duì)現(xiàn)行操作的徹底顛覆。過(guò)去，制度設(shè)計(jì)的，就是政府躲在幕后，由拆遷人即開(kāi)發(fā)商向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后由開(kāi)發(fā)商實(shí)施拆遷。而成為拆遷主體的開(kāi)發(fā)商，為了追求利潤(rùn)，往往盡可能壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)里。由此導(dǎo)致的拆遷矛盾愈演愈烈，不斷升級(jí)。
亮點(diǎn)三
政府征收房屋必須要兩次公告
征求意見(jiàn)稿第10條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府在組織有關(guān)部門(mén)論證后，應(yīng)當(dāng)將房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求被征收人、公眾和專(zhuān)家意見(jiàn)。公告時(shí)間不得少于30日;但是，房屋征收范圍較大的，公告時(shí)間不得少于60日。
縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征收人、公眾和專(zhuān)家意見(jiàn)的采納情況、不采納情況及理由及時(shí)公告。
征求意見(jiàn)稿第14條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將房屋征收決定予以公告。公告應(yīng)當(dāng)載明房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。
征求意見(jiàn)稿在征收程序中，突出強(qiáng)調(diào)了被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)等。
亮點(diǎn)四
發(fā)生“公共利益”爭(zhēng)執(zhí)交司法判決
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。
這是一個(gè)新規(guī)定。突破只能對(duì)補(bǔ)償、安置可以提起復(fù)議或訴訟的局限。
征收者與被征收者在征收階段產(chǎn)生的爭(zhēng)議，通常因是否屬于“公共利益”而起。在這個(gè)問(wèn)題上，過(guò)去政府既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員，一手遮天，每每讓被征收人感到缺乏一個(gè)平等的說(shuō)理平臺(tái)。
對(duì)征求意見(jiàn)稿的這一規(guī)定，北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋教授認(rèn)為：“這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)?lsquo;公共利益’確實(shí)存在模糊地帶。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，法院在同一件事情上也會(huì)有截然相反的判決。但非常重要的一點(diǎn)是，政府必須在法庭上接受被征收人關(guān)于‘公共利益’是否存在的挑戰(zhàn)，政府必須舉證證明自己的‘公共利益’主張究竟在什么地方。”
他表示，這是讓更多的民眾最終接受政府決定的機(jī)會(huì)，也是政府重新審視自己決定是否周全的機(jī)會(huì)。
亮點(diǎn)五
危舊房改造必須有90%以上人數(shù)同意
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門(mén)論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見(jiàn)。90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定;未達(dá)到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。政府應(yīng)當(dāng)將征求意見(jiàn)的情況及時(shí)公布。
征求意見(jiàn)稿還規(guī)定，因危舊房改造的需要征收房屋的，補(bǔ)償方案在報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)征得三分之二以上被征收人的同意;危舊房改造的補(bǔ)償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)簽約率達(dá)到三分之二以上的，方可生效。
打著危房房改造的旗號(hào)，一些地方政府與開(kāi)發(fā)商聯(lián)手行強(qiáng)拆之實(shí)，踐踏被征收人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。征求意見(jiàn)稿的規(guī)定，有可能將明顯放慢舊房改造步伐。
亮點(diǎn)六
征收補(bǔ)償額按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，房屋貨幣補(bǔ)償額，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。
被征收房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范和有關(guān)規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格。
房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，由被征收人以投票、抽簽等方式確定。
因補(bǔ)償談不攏，不知釀成了多少拆遷悲劇。
征求意見(jiàn)稿的這一規(guī)定，至少有兩大看點(diǎn)：一是明確評(píng)估價(jià)“不得低于房屋征收決定生效之日類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格”;二是強(qiáng)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性�，F(xiàn)在，許多被征收人都認(rèn)為，評(píng)估機(jī)構(gòu)不中立，因?yàn)槎际钦畣畏街付ǖ摹Ｕ髑笠庖?jiàn)稿改進(jìn)為“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”，即被征收人說(shuō)了算。
如果評(píng)估機(jī)構(gòu)或估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的估價(jià)報(bào)告的，還將面臨被警告、吊銷(xiāo)資質(zhì)、被追究刑事責(zé)任等制裁。這是征求意見(jiàn)稿在法律責(zé)任中的規(guī)定。
亮點(diǎn)七
尊重被征收人補(bǔ)償方式多樣選擇
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，補(bǔ)償方式可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，或者實(shí)行貨幣補(bǔ)償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的形式。
因危舊房改造的需要征收房屋并進(jìn)行住宅建設(shè)的，被征收人享有回遷的權(quán)利。除征收租賃房屋外，被征收人可以選擇補(bǔ)償方式。
提供靈活多樣的選擇，體現(xiàn)了對(duì)被征收人的尊重。
亮點(diǎn)八
野蠻暴力強(qiáng)制搬遷者可追刑責(zé)
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，房屋征收部門(mén)及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷。任何單位和個(gè)人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施搬遷。
2009年11月27日，貴州博宇房地產(chǎn)公司組織數(shù)十人，攜帶鋼管、撬棍和封口膠，對(duì)普陀巷9住戶(hù)8間門(mén)面房進(jìn)行暴力拆遷，13名正在熟睡的住戶(hù)被強(qiáng)行拽上汽車(chē)拖離現(xiàn)場(chǎng)。這一野蠻拆遷，最終釀成群體性事件。
根據(jù)征求意見(jiàn)稿，如果房屋征收部門(mén)及其委托實(shí)施征收補(bǔ)償與搬遷的單位違法上述規(guī)定，不僅造成的損失要賠償，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。
亮點(diǎn)九
違法建筑不予補(bǔ)償并依法拆除
征求意見(jiàn)稿規(guī)定，對(duì)房屋征收范圍內(nèi)的違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償，并依法拆除;對(duì)未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。
對(duì)違法建筑拆除是否補(bǔ)償問(wèn)題，一直以來(lái)都存在補(bǔ)與不補(bǔ)的爭(zhēng)議。
補(bǔ)，是因?yàn)橐恍┻`法建筑的長(zhǎng)期存在，與政府職能部門(mén)不作為有關(guān)，政府應(yīng)當(dāng)為失職買(mǎi)單;不補(bǔ)，是因?yàn)槟菢訉?duì)守法者明顯不公平。
征求意見(jiàn)稿堅(jiān)持了“不予補(bǔ)償，并依法拆除”的立場(chǎng)。
亮點(diǎn)十
商業(yè)拆遷強(qiáng)調(diào)自愿公平政府不介入
征求意見(jiàn)稿在附則中規(guī)定，非因“公共利益”的需要實(shí)施的拆遷，應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關(guān)審批手續(xù)，由建設(shè)單位編制具體實(shí)施方案，報(bào)經(jīng)房屋征收部門(mén)批準(zhǔn)后，按照自愿、公平的原則訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議。建設(shè)單位、受委托實(shí)施拆遷的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式或者以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施拆遷。
區(qū)別于公益性搬遷，非“公共利益”的拆遷，是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易，不存在地方政府介入問(wèn)題，講究的是雙方協(xié)商。
根據(jù)征求意見(jiàn)稿，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)商業(yè)拆遷進(jìn)行監(jiān)督管理。
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