行政不作為亂作為是不正確履職的重要體現(xiàn)，是職務(wù)犯罪的重要誘因，是擾亂經(jīng)濟秩序的主要推手。規(guī)范行政行為，促進(jìn)履職盡責(zé)，必須抓早抓小，以猛藥去疴的決心整治行政不作為亂作為，以壯士斷腕的勇氣除弊創(chuàng)新，以實干之風(fēng)贏發(fā)展之勢。
今年8月，湖北省出臺了《公務(wù)員履職問責(zé)辦法(試行)》，規(guī)定公務(wù)員未完全履行職責(zé)的“慢作為”、不履行職責(zé)的“不作為”、不當(dāng)履行職責(zé)的“亂作為”等15種行為將被問責(zé)。同時，《辦法》還具體明確了10種問責(zé)方式。此外，對問責(zé)的適用、程序、申訴等也作出明確規(guī)定，初步形成了公務(wù)員日常履職行為監(jiān)督管理的制度性規(guī)范。然而，制度出臺僅是第一步，要貫徹規(guī)定要求，治理“庸懶散軟”，形成履職盡責(zé)的良好氛圍，還需進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新舉措，積極作為。
一、從典型案件分析行政不作為亂作為的特點和變化趨勢
(一)行政不作為亂作為的特點
2012年至2013年浠水縣紀(jì)委監(jiān)察局查處失職瀆職案件37件。其中，2012年18件，2013年19件;縣檢察院查處瀆職類案件13件。其中，2012年6件，2013年7件，兩者均有小幅增加。
從性質(zhì)上看，由于行政不作為亂作為行為沒有得到及時制止糾正，在很多案件中出現(xiàn)了徇私枉法、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為。典型案例分析情況說明，我縣行政不作為亂作為現(xiàn)象主要呈以下特點：
1、從發(fā)生領(lǐng)域看，行政不作為亂作為行為集中在項目資金管理、行政審批執(zhí)法、工程建設(shè)等領(lǐng)域。2012年至2013年，專項資金審批撥付領(lǐng)域發(fā)案13件，占不作為亂作為案件總數(shù)的35%;行政審批執(zhí)法8件，占案件總數(shù)的21.6%;工程建設(shè)領(lǐng)域14件，占案件總數(shù)的37.8%。以上數(shù)據(jù)反映出當(dāng)前部分職能部門對優(yōu)化發(fā)展環(huán)境不重視，依法行政要求落實不到位，還不能較好地適應(yīng)我縣經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新形勢。
2、從行為主體看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、行政執(zhí)法機關(guān)、經(jīng)濟管理部門不作為亂作為行為比較突出。在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)查處的37起案件中，上述單位占發(fā)案總數(shù)的94.6%。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、民政、國土等涉及群眾民生利益的行政單位不作為案件發(fā)案率較高。在五洲大畈灌溉工程管護(hù)上巴河鎮(zhèn)政府行政不作為，未能采取有力措施，導(dǎo)致工程嚴(yán)重?fù)p毀失效。其次，住建、國土、水利、交通、執(zhí)法等行政執(zhí)法機關(guān)亂檢查、亂罰款、亂收費、亂攤派等亂作為現(xiàn)象比較突出。2012年，縣住建局罔顧縣政府對招商引資企業(yè)實行“打包”檢查收費的規(guī)定，擅自進(jìn)入3家招商引資企業(yè)進(jìn)行檢查收費，干擾和破壞企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。財政、稅務(wù)等經(jīng)濟管理部門貪污、受賄案件較為多發(fā)。，典型案例譬如洗馬國稅分局原局長湯元明利用職務(wù)之便，為他人少繳稅款，收受賄賂2.9萬元。
3、從行為責(zé)任看，行政不作為多為單位責(zé)任，行政亂作為多為個人行為。在25件不作為案件中有18件為單位責(zé)任，占到不作為案件總數(shù)的72%。個別行政部門對縣委政府決策部署思想上不重視，行動上不積極，導(dǎo)致全局工作受影響。2013年春節(jié)期間，縣城市執(zhí)法局、國土資源局等部門放松執(zhí)法巡查，致使姚嶺村違規(guī)搶建現(xiàn)象高企，給洪山工業(yè)園拆遷人為增加了難度。亂作為行為則以個人或群體責(zé)任居多，12件亂作為案件中10件是行政人員的個人責(zé)任，占到亂作為案件總數(shù)的83.3%。主要表現(xiàn)為，執(zhí)法人員群眾觀念淡薄，服務(wù)意識欠缺，為政不廉，以權(quán)謀私，濫用職權(quán)，違規(guī)操作等現(xiàn)象。譬如，縣國土資源局原副局長南曉東、土地交易中心原主任許名遠(yuǎn)，利用職權(quán)之便，在土地出讓過程中大肆受賄，違規(guī)為他人減免土地出讓金，嚴(yán)重破壞了我縣土地交易秩序。
4、從表現(xiàn)形式看，行政不作為主要表現(xiàn)為，作風(fēng)不實、政令不暢、畏難怕硬、相互推諉等行為。譬如，縣采砂局巴河分局副局長潘呈貴在值班期間麻痹大意，疏于巡查，導(dǎo)致出現(xiàn)違法采砂船只盜采河堤禁腳，嚴(yán)重影響行洪安全的責(zé)任事故。在城區(qū)查違過程中縣城市執(zhí)法局方呂、徐春等人，對違規(guī)搶建行為不制止，不查處上報，嚴(yán)重影響了查違工作的嚴(yán)肅性。行政亂作為主要表現(xiàn)為，部門行業(yè)不正之風(fēng)、執(zhí)法人員以權(quán)謀私、違法違規(guī)行政等行為。譬如，縣交通運輸局城市客運所所長杜立成超越職權(quán)范圍，擅自批準(zhǔn)3家出租車公司增加出租車共60輛，造成了極壞的社會影響。
(二)行政不作為亂作為現(xiàn)象的變化趨勢
1、個人行為向群體性行為轉(zhuǎn)變。在37件失職瀆職案件中，30件為兩人以上的群體性案件，且有逐年遞增的趨勢。巴河鎮(zhèn)五洲大畈灌溉工程失職瀆職案涉案人員多達(dá)8人，涉及縣財政局、國土資源局、水利局、巴河鎮(zhèn)等4個單位。竹瓦糧管所私分國有資產(chǎn)案件，經(jīng)理到司機個個參與，無一幸免。其次，有的地方和單位還打著“集體決定”幌子規(guī)避法律，以合法形式掩蓋非法目的。蘭溪鎮(zhèn)蔡畈村以村委會集體討論決定的名義，截留強農(nóng)惠農(nóng)資金，冒領(lǐng)退耕還林補貼，造成惡劣社會影響。
2、前臺操作向后臺控制轉(zhuǎn)變。隨著行政管理體制的進(jìn)一步規(guī)范，一些行政執(zhí)法部門慣常的違規(guī)操作空間被壓縮，但仍有少數(shù)行政部門不愿放棄原有的部門利益，借中介機構(gòu)脫鉤改制的機會，打著公共服務(wù)社會化的幌子，與行業(yè)協(xié)會和中介機構(gòu)相互勾結(jié)，甚至結(jié)成“利益同盟”，通過指定中介，搞獨家經(jīng)營,壟斷服務(wù),千方百計謀取小團體利益。比如，環(huán)保、工商、國土、住建、房產(chǎn)等部門雖按要求完成了中介機構(gòu)脫鉤改制，但改制后的機構(gòu)與管理部門仍存在千絲萬縷的聯(lián)系。部分行政執(zhí)法單位工作人員掛職各種中介機構(gòu)，利用職務(wù)之便，為中介機構(gòu)拉客戶、拉項目謀取好處，破壞中介服務(wù)市場秩序。這種現(xiàn)象在住建、規(guī)劃、國土、交通等行政執(zhí)法部門表現(xiàn)尤為突出，亟需加強整治。
3、不作為亂作為向假作為轉(zhuǎn)變。行政問責(zé)制進(jìn)一步完善的情況下，為逃避問責(zé)，行政不作為亂作為現(xiàn)象還有隱蔽化趨勢。一些部門執(zhí)法人員執(zhí)法檢查重形式、輕內(nèi)容;重過程，輕結(jié)果;重檢查，輕督促，走馬觀花，點到為止，千方百計推卸監(jiān)管責(zé)任。比如，縣國土局城北分局副局長豐文雄，雖對轄區(qū)內(nèi)某土地違法問題4次下達(dá)停建通知書，但自始至終未采取有效制止措施并及時提請立案查處，導(dǎo)致違法后果擴大，其也因失職瀆職被縣紀(jì)委立案查處。
二、行政不作為亂作為的產(chǎn)生原因
1、少數(shù)行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高。這是目前行政執(zhí)法人員不作為亂作為的一個重要原因。具體表現(xiàn)為：一是為政不廉、以權(quán)謀私。一些基層執(zhí)法人員，利用自己手中的權(quán)力撈取個人利益，不給好處就不履行或不正確履行職責(zé)。二是服務(wù)態(tài)度差、工作效率低。有的行政執(zhí)法人員態(tài)度冷淡，語言生硬，有時甚至故意刁難服務(wù)對象以至發(fā)生沖突;有的表面上也在履行工作職責(zé)，但行動遲緩、辦事拖拉、效率低下。還有一些行政執(zhí)法人員畏難怕硬，怕得罪人或自身懶惰不能認(rèn)真履行自身職責(zé)。
2、有的部門大局意識不強，管理水平不高。一是部門之間從自身利益出發(fā)行使職權(quán)，推諉扯皮。在現(xiàn)有體制下，有的政府部門存在職能交叉，管理邊界不清的問題。在這種情況下，少數(shù)服務(wù)意識差、大局觀念不強的部門往往從部門利益和個人利益出發(fā)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。比如，礦業(yè)開發(fā)涉及工商、國土、水利、林業(yè)、環(huán)保、安檢、公安等多個部門，按照法律規(guī)定各部門均有審批執(zhí)法權(quán)力，但在實際管理中仍存在相互推諉扯皮的現(xiàn)象。二是機關(guān)內(nèi)部監(jiān)管不嚴(yán)，工作紀(jì)律和工作制度落實不夠。有的部門和單位雖然有比較健全的工作紀(jì)律和制度，但由于抓落實不夠，形同虛設(shè)，對機關(guān)工作人員的行為缺乏有效的監(jiān)管與約束，致使違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，我縣查處的違反中央八項規(guī)定的典型案例正是此類行政不作為亂作現(xiàn)象的最好注腳。
3、責(zé)任追究力度不大，不能有效制止不作為亂作為行為。現(xiàn)行制度規(guī)定對行政不作為亂作為懲治規(guī)定不明確，加之行政不作為亂作為的危害具有隱蔽性，一些行政執(zhí)法人員不作為亂作為雖然損害了群眾的利益，造成了群眾與行政執(zhí)法部門的矛盾，降低了行政執(zhí)法部門在群眾中的威信，但責(zé)任人是否受到懲處，很大程度上還取決于領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，事實上大部分不作為亂作為行為都是內(nèi)部批評教育了事，并沒有受到相應(yīng)的處理和處罰。
三、我縣在規(guī)范行政權(quán)力運行方面的主要做法
四、行政不作為亂作為整治行動中存在的問題
近年來，浠水縣在治理行政不作為亂作為方面建機制、出重拳，取得了較好的效果。一是加強了行政人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊伍能力素質(zhì)。遴選出“大別山里的焦裕祿”蘭溪鎮(zhèn)黨委書記甘世保等7名先進(jìn)典型，舉辦了勤廉典型演講比賽和巡回宣講活動。組織7000多名行政人員和家屬接受警示教育，增強法紀(jì)觀念。召開談心談話活動，改進(jìn)和提高了行政部門和執(zhí)法人員的工作作風(fēng)。二是清理規(guī)范了行政權(quán)力，推動權(quán)力運行精細(xì)化管理。2013年，我縣全面啟動了清理規(guī)范行政權(quán)力及政務(wù)服務(wù)事項工作，精簡現(xiàn)有行政權(quán)力295項，精簡比例達(dá)12%。建立行政權(quán)力運行流程圖2505幅，行政審批時限平均縮短20%以上。建立了行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和裁量條件，規(guī)范行政自由裁量權(quán)2087項。三是進(jìn)一步深化了黨務(wù)政務(wù)公開，促進(jìn)行政權(quán)力透明運行。在47個重點行政執(zhí)法部門全面實行行政決策、行政執(zhí)行全過程公開。四是完善了監(jiān)督體系，強化對行政權(quán)力的運行監(jiān)督。建設(shè)了全縣統(tǒng)一的電子政務(wù)系統(tǒng)，全縣3207項行政審批事項，逐一按流程、項目，固化到電子政務(wù)平臺，形成了集網(wǎng)上行政審批、行政執(zhí)法和行政監(jiān)察于一體的完整功能總體。建立“代辦到村、宣傳到戶、服務(wù)到事、方便到人、責(zé)任到崗”的“五到”工作制，日均受理辦結(jié)事項300余件，群眾滿意率達(dá)98%以上。五是加強了制度建設(shè)，著力構(gòu)建防止不作為亂作為的長效機制。制發(fā)《“陽光政務(wù)”建設(shè)實施方案》、《全面推進(jìn)依法行政工作實施方案》，形成了整體聯(lián)動的工作推進(jìn)機制。在城市管理、黃砂管理領(lǐng)域推行了相對集中行政處罰權(quán)試點，在藥監(jiān)、交通等部門推行了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)試點。完善了糾風(fēng)執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法評議考核、政風(fēng)行風(fēng)評議等制度，舉辦了電視問政活動，有解決了一批群眾關(guān)注的問題。建立了嚴(yán)格的考核問責(zé)機制，引導(dǎo)全縣上下掀起了干事創(chuàng)業(yè)高潮。但同時也存在一些問題，制約行政效能的提高。
1、宣傳教育的針對性不強。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前針對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的宣傳教育活動開展不少，但效果不甚理想。一是教育的針對性和約束力不夠，教育和實際問題聯(lián)系不緊，教育對象籠統(tǒng)，內(nèi)容空洞，難以引起被教育者的共鳴。二是教育與懲處、監(jiān)督相互脫節(jié)，一手緊、一手松的現(xiàn)象比較普遍。
2、績效考核的精準(zhǔn)度不高。一是部分單位績效考核評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，權(quán)重分配不合理，難以突出重點，帶動全局。二是考核方法不科學(xué)，很多部門平時考核不重視，年終考核不嚴(yán)格，只聽匯報不看實情，只重結(jié)果不重過程，使得考核評價機制的引導(dǎo)激勵作用發(fā)揮不充分。三是考核結(jié)果運用不到位�？冃Э己伺c評先評優(yōu)和干部使用脫鉤，簡單以票取人，干好干壞一個樣，干與不干一個樣，讓干實事的吃虧，投機鉆營者得利。
3、權(quán)力制約機制過于薄弱。一是清權(quán)行動并未完全理順權(quán)力運行機制，一些執(zhí)法部門權(quán)力配置不科學(xué)，內(nèi)部監(jiān)督制約機制不健全，難以解決執(zhí)法過程中的隨意性。二是信息公開不徹底，公開內(nèi)容不具體，時效性差，外部監(jiān)督渠道不暢通，社會監(jiān)督難以到位。三是行政責(zé)任追究不到位。由于行政不作為亂作為的危害具有隱蔽性和潛在性，容易讓人忽視其違法性，導(dǎo)致違紀(jì)違法行為在一些部門和單位往往得不到及時有效的查處。
4、監(jiān)督配套機制不夠健全。一是當(dāng)前我縣黨內(nèi)監(jiān)督與法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等還未形成科學(xué)機制，“各干各的”現(xiàn)象比較突出。二是一些行政執(zhí)法部門監(jiān)察機構(gòu)不健全，人員不落實，職責(zé)不明確，難以發(fā)揮專門監(jiān)督作用。三是社會監(jiān)督力量未整合。特邀監(jiān)察員、行風(fēng)監(jiān)督員以及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等社會監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。
五、整治行政不作為亂作為，推動行政權(quán)力規(guī)范運行的對策和建議
1、加強對行政人員的權(quán)力觀教育,完善自律機制。一是要加強行政人員理想信念教育。大力開展“三抓一促”、“三思三創(chuàng)”活動，結(jié)合黨的群眾路線教育，聚焦“四風(fēng)”改進(jìn)作風(fēng)，教育行政人員努力對照“三嚴(yán)三實”標(biāo)準(zhǔn)，做焦裕祿式的好干部。二是要加大對重要點崗位工作人員的警示教育。充分發(fā)揮縣看守所警示教育基地作用，大力建設(shè)聞一多廉政教育基地，積極采取現(xiàn)場參觀、召開警示教育大會、觀看警示教育片等方式加強對行政人員和家屬的警示教育。三是要加強法規(guī)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。人社、法制、司法、黨校等部門，要加強對行政機關(guān)人員法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提高依法行政能力。四是要大力開展法律法規(guī)和信訪舉報知識宣傳。縣紀(jì)委、檢察院要大力加強信訪舉報知識宣傳，縣司法局要加強社會普法教育，積極培養(yǎng)群眾監(jiān)督意識和法制觀念，形成依法辦事的社會風(fēng)氣。
2、加強法規(guī)制度建設(shè)，完善防控防治行政不作為亂作為機制。一是要深化行政體制改革，調(diào)整部門權(quán)力配置。按照職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)精簡的總原則，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)，從體制上改變我縣行政職能部門職責(zé)交叉、職責(zé)不清的問題，實現(xiàn)部門職權(quán)的合理配置。二是要進(jìn)一步健全行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為。建立完善首問責(zé)任制、限時辦結(jié)制、過錯追究制、服務(wù)承諾制、一次性告知制五項制度，堅決實行集體決策、“收支兩條線”和“罰繳分離”制度，大力推進(jìn)不同部門、不同行業(yè)綜合執(zhí)法。三是要深入推進(jìn)中介機構(gòu)清理，掐斷利益輸送鏈條。大力清理中介機構(gòu)，專項治理“官中介”、“黑中介”、“假中介”。嚴(yán)查行政機關(guān)人員個人兼職中介的行為，著力健全防治中介組織商業(yè)賄賂長效機制,切實維護(hù)中介市場公平。四是要建立科學(xué)管理機制，加強行政隊伍建設(shè)。嚴(yán)格按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和《公務(wù)員法》的要求，完善行政機關(guān)人員考核、晉升、獎勵、淘汰等制度。進(jìn)一步優(yōu)化績效考核辦法，堅持用實績用干部，完善競爭擇優(yōu)機制。五是認(rèn)真開展制度清查清理，完善制度法規(guī)體系。進(jìn)一步強化制度執(zhí)行，從根本上消除濫用權(quán)力的問題。
3、加強對行政機關(guān)人員權(quán)力的監(jiān)控,完善監(jiān)督機制。一是要積極推進(jìn)黨務(wù)政務(wù)公開。完善黨務(wù)、政務(wù)公開制度，充分利用公開欄、網(wǎng)絡(luò)電視媒體平臺，加強對法律法規(guī)、辦事流程等內(nèi)容的公開。要針對不同服務(wù)對象，采取發(fā)放明白卡、辦事指南等方式“點對點公開”，進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道，確保權(quán)力在陽光下運行。二是要盯緊權(quán)力運行關(guān)鍵節(jié)點。對近年來職務(wù)犯罪高發(fā)的領(lǐng)域，探索建立投訴受理、調(diào)查核實制度，座談、跟蹤、回訪制度，內(nèi)部督查檢查等制度。完善執(zhí)法信息庫、信息公開平臺、行政審批平平臺、電子政務(wù)和電子監(jiān)察平臺等“一庫三平臺”控權(quán)網(wǎng)絡(luò)，利用電子監(jiān)察和預(yù)警防控的辦法，強化用人、管財、審批、執(zhí)法、決策等“五項權(quán)力”監(jiān)督制約，防范權(quán)力失控、行為失范。三是要完善監(jiān)督體系。進(jìn)一步升級改造“電視問政”、“行風(fēng)熱線”、“民主評議政風(fēng)行風(fēng)”等監(jiān)督平臺，聚集社會監(jiān)督合力。充分發(fā)揮反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組職能作用，把紀(jì)檢監(jiān)察和人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等集成起來，定期召開聯(lián)席會議，通報行政不作為亂作為信息，形成及時發(fā)現(xiàn)和查糾行政不作為亂作為的查糾網(wǎng)絡(luò)，增強監(jiān)督的合力和實效，減少不作為亂作為的空間。
4、嚴(yán)格對行政不作為亂作為的責(zé)任追究，完善懲戒機制。一是要健全責(zé)任追究體制，建立領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)主體責(zé)任，監(jiān)察機構(gòu)負(fù)監(jiān)督責(zé)任的責(zé)任體制，強化“一把手”第一責(zé)任人的的責(zé)任。要求主要領(lǐng)導(dǎo)不僅要抓好本職業(yè)務(wù)工作，還要對本單位出現(xiàn)的不作為亂作為行為負(fù)全責(zé)。監(jiān)察和政工等部門要組織、協(xié)調(diào)和實施對不作為亂作為行為的責(zé)任追究，增強齊抓共管合力。二是要建立行政不作為亂作為懲誡機制。對行政不作為亂作為等損害經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的行為，要敢于撕破“臉皮”，視情節(jié)給予責(zé)令書面檢查、通報批評、誠勉談話、停職檢查、調(diào)整工作崗位、待崗培訓(xùn)、免去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、責(zé)令辭職、辭退等組織處理，嚴(yán)格按規(guī)定追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，對觸犯法律的要及時移送司法機關(guān)處理。三是要完善行政不作為亂作責(zé)任追究機制。建立一案雙查，倒查追責(zé)制度，對查處的行政不作為亂作為，除追究直接責(zé)任人的責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)追究該相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，真正做到行政權(quán)力延伸到哪里，行政問責(zé)就落實到哪里，以抓落實的“高氣壓”保證“五個浠水”建設(shè)的“強氣場”。
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