2016紅十字會(huì)法修改變化解讀
施行23年后，《紅十字會(huì)法》首次大修。今天，全國(guó)人大常委會(huì)初次審議紅十字會(huì)法修訂草案(以下簡(jiǎn)稱草案)，草案增設(shè)法律責(zé)任專章，明確提出：自然人、法人或者其他組織制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會(huì)名譽(yù)的，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任、給予行政處罰，乃至于追究刑事責(zé)任。
現(xiàn)行紅十字會(huì)法頒布于1993年，近年來不斷有業(yè)內(nèi)人士呼吁修改法律，特別是2011年郭美美以“中國(guó)紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”名義微博炫富導(dǎo)致紅會(huì)陷入信任危機(jī)后，修法呼聲達(dá)到高潮。
今天，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員王隴德作修法說明時(shí)也表示：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，中國(guó)紅十字事業(yè)的發(fā)展遇到了一些新問題，主要職責(zé)需要進(jìn)一步完善;會(huì)員管理、志愿者管理、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)管理需要進(jìn)一步規(guī)范;監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善;對(duì)違反紅十字會(huì)法行為的法律責(zé)任需要進(jìn)一步強(qiáng)化等。《紅十字會(huì)法》實(shí)施23年后的首次大修主要圍繞上述問題展開。
變化1：法律責(zé)任
擅自處分捐贈(zèng)款物可追刑責(zé)
現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》曾被稱為“最短時(shí)間通過的法律”，2008年底，時(shí)任中國(guó)紅十字會(huì)事業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)藍(lán)軍曾在一篇文章中提及，1993年通過的《紅十字會(huì)法》的整個(gè)立法過程緊張有序，“緊張表現(xiàn)在時(shí)間最短，在國(guó)務(wù)院審議期間就是走的快車道，從全國(guó)人大正式履行法律程序立項(xiàng)到頒布共一年三個(gè)月，是我國(guó)法律中歷時(shí)最短的法律。”
對(duì)比現(xiàn)行這部“最短時(shí)間通過的法律”，草案的一大亮點(diǎn)在于增設(shè)了法律責(zé)任專章。王隴德表示：紅十字法規(guī)定了大量的行為規(guī)范，需要明確相應(yīng)的法律責(zé)任，以確保法律實(shí)施的強(qiáng)制性和權(quán)威性，有效解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題。據(jù)此，草案增加法律責(zé)任一章，彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律缺少法律責(zé)任專門規(guī)定的欠缺。
草案法律責(zé)任章節(jié)一方面規(guī)范了紅十字會(huì)及其工作人員的法律責(zé)任：如果違背捐贈(zèng)者意愿、擅自處分其接受的捐贈(zèng)物，或未遵守有關(guān)監(jiān)管制度，或未按照法律、法規(guī)公開信息，那么直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可被處以處分，直至追究刑事責(zé)任。
同時(shí)規(guī)范了自然人、法人或者其他組織的法律責(zé)任，明確提出“制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會(huì)名譽(yù)”、“侵占和挪用紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)或財(cái)產(chǎn)”、“冒用、濫用、篡改紅十字標(biāo)志和名稱”等行為，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任;違反行政管理秩序應(yīng)給予行政處罰;構(gòu)成犯罪則應(yīng)追究刑事責(zé)任。
郭美美以“中國(guó)紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”名義微博炫富符合上述“制造、發(fā)布、傳播虛假信息，損害紅十字會(huì)名譽(yù)”情形，事件發(fā)生后，盡管紅十字會(huì)在多個(gè)場(chǎng)合數(shù)次重申，紅十字會(huì)沒有“紅十字商會(huì)”機(jī)構(gòu)，更沒有“郭美美”其人，但紅十字會(huì)仍然數(shù)年陷在信任危機(jī)中難以脫身，時(shí)任紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)的趙白鴿曾形容說，“郭美美事件”三天毀了紅會(huì)的一百年。
變化2：監(jiān)督機(jī)制
擬由獨(dú)立第三方審計(jì)捐贈(zèng)款物去向
對(duì)于監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)行紅十字會(huì)內(nèi)容不多，僅規(guī)定：紅十字會(huì)建立經(jīng)費(fèi)審查監(jiān)督制度。紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)當(dāng)與其宗旨相一致;紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)的來源和使用情況每年向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告等。
“郭美美事件”導(dǎo)致紅會(huì)陷入信任危機(jī)后，業(yè)內(nèi)人士紛紛提出，紅會(huì)擺脫危機(jī)的最佳途徑就是完善監(jiān)督機(jī)制，建立信息公開制度，公開每一筆捐贈(zèng)款物的具體走向，確保捐贈(zèng)款物使用的公開透明。公開、透明才有信任。
對(duì)此，草案明確提出：紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)費(fèi)、物資的.財(cái)物管理、內(nèi)部控制、審計(jì)公開和監(jiān)督檢查制度。紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)依法設(shè)立的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)捐贈(zèng)款物的來源和使用情況進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告。
草案同時(shí)提出：紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開制度，規(guī)范信息發(fā)布，定期向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接受和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。
不過，上述新增規(guī)定的實(shí)施細(xì)節(jié)，比如審計(jì)公開如何進(jìn)行?獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告是否包含在內(nèi)?以及信息公開的時(shí)限，多長(zhǎng)時(shí)間公開一次?公開途徑是什么?草案未做規(guī)定。
變化3 ：治理結(jié)構(gòu)
各級(jí)紅十字會(huì)擬設(shè)監(jiān)事會(huì)
“郭美美事件”后，紅十字會(huì)的治理結(jié)構(gòu)問題也成為關(guān)注焦點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院葛道順撰文提出，郭美美事件使中國(guó)紅十字會(huì)遭遇的困境，表面看是風(fēng)險(xiǎn)控制問題，實(shí)質(zhì)是效率低下問題，治理結(jié)構(gòu)殘缺。
“從總會(huì)看，設(shè)有一個(gè)200人左右的龐大無效率的理事會(huì)，絕大部分理事是國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)的官員;執(zhí)委會(huì)由常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、專職副會(huì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)組成，都是國(guó)家高等行政級(jí)別的官員身份。各級(jí)紅十字會(huì)還沒有成立監(jiān)事會(huì)，這在治理結(jié)構(gòu)上是一個(gè)比較大的缺陷”，葛道順提出，整個(gè)紅十字會(huì)的組織體系是被分割管制的，“全國(guó)近兩千家紅十字會(huì)都是獨(dú)立法人，只能各干各的，不可能形成一個(gè)有機(jī)的整體。總會(huì)不擁有各地紅十字會(huì)的管理權(quán)卻要背負(fù)全國(guó)紅十字會(huì)的社會(huì)責(zé)任”。
對(duì)此，草案新增規(guī)定：各級(jí)紅十字會(huì)設(shè)立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)由會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向會(huì)員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督;執(zhí)行委員會(huì)是理事會(huì)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu);理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)工作受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。
可是，對(duì)于紅十字總會(huì)與各級(jí)紅十字會(huì)的關(guān)系，草案仍采用了現(xiàn)行紅十字會(huì)法的設(shè)計(jì)：上級(jí)紅十字會(huì)指導(dǎo)下級(jí)紅十字會(huì)工作，未作修改。
此外，自紅十字會(huì)法啟動(dòng)修改以來，“去行政化”也是各界的關(guān)注焦點(diǎn)。
現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》規(guī)定：“人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;紅十字會(huì)協(xié)助人民政府開展與其職責(zé)有關(guān)的活動(dòng)。”
對(duì)此，一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，紅十字會(huì)一方面是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體，具有公益性;另一方面又具有一定的行政色彩，享有行政級(jí)別，希望本次修法能夠厘清紅十字會(huì)和政府的關(guān)系，進(jìn)一步明確紅十字會(huì)的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)地位。
趙白鴿2013年7月做客中新網(wǎng)時(shí)就曾提出：現(xiàn)行紅十字會(huì)法比較多的強(qiáng)調(diào)了中國(guó)紅十字會(huì)是作為政府在人道領(lǐng)域的助手，在未來的修法當(dāng)中，紅會(huì)希望進(jìn)一步突出它的社團(tuán)、法人地位，在三重賦權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步面向社會(huì)和國(guó)際。
全國(guó)首家紅十字運(yùn)動(dòng)研究中心主任、江蘇紅十字運(yùn)動(dòng)研究基地負(fù)責(zé)人、蘇州大學(xué)教授池子華接受采訪時(shí)也曾表示：“社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)是‘小政府、大社會(huì)’，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)更多地合作，紅十字會(huì)具有亦官亦民的‘雙重角色’，過去只強(qiáng)調(diào)了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的關(guān)系。在修訂紅會(huì)法時(shí)，應(yīng)更具前瞻性。”
不過，草案并未涉及“去行政化”問題，紅十字會(huì)與政府的關(guān)系仍采用了現(xiàn)行紅十字會(huì)法的條款，未有改動(dòng)。
變化4：立法宗旨
“維護(hù)人的尊嚴(yán)”寫入草案
一部法律的總則第一條，主要體現(xiàn)該部法律的立法宗旨、立法目的。對(duì)比現(xiàn)行紅十字會(huì)法，草案總則第一條修改為：為了保護(hù)人的生命和健康，維護(hù)人的尊嚴(yán)，發(fā)揚(yáng)人道主義精神，促進(jìn)和平進(jìn)步事業(yè)，保障和規(guī)范紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，制定本法。
這其中，“維護(hù)人的尊嚴(yán)”、“保障和規(guī)范”中的“規(guī)范”兩字，都是新增表述。
對(duì)于草案寫入“維護(hù)人的尊嚴(yán)”，王隴德解釋說：依據(jù)日內(nèi)瓦公約及人道法條約，將“維護(hù)人的尊嚴(yán)”增加為中國(guó)紅十字運(yùn)動(dòng)的主要宗旨之一。
至于在“保障”之外增加“規(guī)范”兩字，則體現(xiàn)出立法宗旨在于規(guī)范、監(jiān)督紅十字會(huì)依法履行職責(zé)。
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