專家解讀2016年新種子法
在新種子法施行之際，農(nóng)村工作通訊記者采訪了主持修改工作的全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉，對新種子法的主要修改內(nèi)容給以解讀。
記 者：2015年11月4日，十二屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了新修訂的種子法并于2016年1月1日起施行。請問為什么要修改種子法?
劉振偉：種子法是2000年頒布施行的，當(dāng)時我國種業(yè)正處在由計劃體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，全面實(shí)現(xiàn)政企、事企分開的發(fā)展階段，種子法對發(fā)育多元市場主體、搞活種子市場發(fā)揮了重要作用。可以說，種業(yè)是農(nóng)林各產(chǎn)業(yè)中較早實(shí)現(xiàn)依法治理的領(lǐng)域。
為什么要修改?從農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀環(huán)境看：今后若干年，我國因人口增長和消費(fèi)水平提高產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品剛性需求擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因城鎮(zhèn)化加速產(chǎn)生的耕地和水資源緊約束不可逆轉(zhuǎn)，因比較優(yōu)勢喪失產(chǎn)生的國內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價格與國際市場價格倒掛不可逆轉(zhuǎn)，因上述原因?qū)е碌霓r(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口擴(kuò)大趨勢不可逆轉(zhuǎn)。緩解“四個不可逆轉(zhuǎn)”，關(guān)鍵靠農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)業(yè)科技的重點(diǎn)是種業(yè)。從種業(yè)自身看：種業(yè)是農(nóng)業(yè)的核心競爭力，但目前在體制機(jī)制、管理等方面與發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求還不相適應(yīng)。育種創(chuàng)新上存在“四多四少”，即：“選育的品種多，但突破性的品種少;通過審定的品種多，但較大面積種植的品種少;高產(chǎn)品種多，但綜合性狀好、品質(zhì)高、抗逆性和適應(yīng)性強(qiáng)的品種少;適合人工勞動的品種多，但適合機(jī)械收割的品種少”。在植物新品種保護(hù)方面，法律不健全，保護(hù)品種權(quán)人合法權(quán)益的力度弱，與國際植物新品種保護(hù)的發(fā)展趨勢脫節(jié)。在種業(yè)企業(yè)的競爭力方面，我國種業(yè)市場還屬于發(fā)展的初級階段，種子企業(yè)進(jìn)入市場只有十多年時間，雖然數(shù)量不少，但大多沒有完成原始資本積累，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模普遍偏小。在種子市場監(jiān)管方面，執(zhí)法力量弱，監(jiān)管技術(shù)和手段落后，對違法行為處罰力度輕，違法成本低。另外，國外種子企業(yè)通過并購、獨(dú)資或合資、設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)等方式進(jìn)入我國種業(yè)呈加速趨勢，并且由園藝作物向糧食作物拓展，由生產(chǎn)經(jīng)營向科研育種延伸，擠壓國內(nèi)種業(yè)市場空間。因此，修改種子法是大勢所趨。
劉振偉同志（左三）在國家南繁科研育種基地調(diào)研
記 者：請介紹一下種子法修改的總體思路，可不可以說新種子法是今后一個時期發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的頂層設(shè)計?
劉振偉：種子法修改的思路是：一是著力搭建現(xiàn)代種業(yè)制度框架。建立現(xiàn)代種業(yè)制度，是確保國家糧食安全、種業(yè)安全、生態(tài)安全，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。種子法修改，立足于種業(yè)國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)地位，著力構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)法律制度，著力提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力、企業(yè)的市場競爭能力、供種保障能力和市場監(jiān)管能力。
二是堅持發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與政府嚴(yán)格監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。堅持市場化改革方向，主要由市場決定種業(yè)的資源配置，除公益性研究外，其他都通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。與此同時，劃定政府監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管職責(zé)，建立市場導(dǎo)向下的嚴(yán)管模式。政府的監(jiān)管要符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和種業(yè)發(fā)展規(guī)律，既不能事事包攬，也不能撒手不管，監(jiān)管重點(diǎn)是規(guī)劃計劃、市場準(zhǔn)入、市場秩序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等。在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，做到事前事中事后全程監(jiān)管，有法可依。
三是把握“轉(zhuǎn)型升級”的度，循序漸進(jìn)。種業(yè)制度設(shè)計既要體現(xiàn)發(fā)展方向，又不能超越發(fā)展階段。改革路徑體現(xiàn)“漸進(jìn)式”和“小步快跑”的思路，不急于求成，與現(xiàn)階段各主體的發(fā)育程度、科研水平、政府的監(jiān)管能力及改革參與者的接受程度相適應(yīng)，不拔苗助長。既學(xué)習(xí)借鑒國際上先進(jìn)的種業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，又不盲目照搬。
新種子法將黨中央、國務(wù)院關(guān)于我國種業(yè)發(fā)展的方針政策以及被實(shí)踐證明行之有效的做法轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，涉及種質(zhì)資源保護(hù)、種業(yè)科技創(chuàng)新、植物新品種權(quán)保護(hù)、主要農(nóng)作物品種審定和非主要農(nóng)作物品種登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法體制、種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)和法律責(zé)任等十個方面的內(nèi)容。如果說修訂前的種子法是種業(yè)在從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的頂層設(shè)計，那么新種子法就是發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)在制度上的頂層設(shè)計，其意義是重大和深遠(yuǎn)的。
記 者：完善種業(yè)創(chuàng)新體系是新種子法的重點(diǎn)之一，請問新種子法在這方面有何體現(xiàn)?
劉振偉：包括六方面內(nèi)容：一是支持科研院所及高等院校重點(diǎn)開展育種的基礎(chǔ)性、前沿性和應(yīng)用技術(shù)研究，以及常規(guī)作物、主要造林樹種育種和無性繁殖材料選育等公益性研究。二是鼓勵種子企業(yè)充分利用公益性研究成果，培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種。三是鼓勵種子企業(yè)與科研院所及高等院校構(gòu)建技術(shù)研發(fā)平臺，或建立以市場為導(dǎo)向、資本為紐帶、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。四是完善品種選育的區(qū)域協(xié)作機(jī)制。五是加強(qiáng)種業(yè)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，促進(jìn)種業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，維護(hù)種業(yè)科技人員的合法權(quán)益。六是由財政資金支持形成的育種發(fā)明專利權(quán)和植物新品種權(quán)，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外，授權(quán)項目承擔(dān)者依法取得。
這六個方面的內(nèi)容主要著眼于調(diào)動兩個積極性：既調(diào)動科研院所及高等院校從事基礎(chǔ)性、前沿性等公益性研究的積極性;又調(diào)動具備條件的種子企業(yè)從事育種創(chuàng)新的積極性。兩個積極性有兩個交匯點(diǎn)：一是共建“育繁推一體化”實(shí)體。鼓勵種子企業(yè)與科研院所、高等院校產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，這種結(jié)合，是實(shí)質(zhì)性結(jié)合，有明晰的產(chǎn)權(quán)制度安排，是一體化的法人實(shí)體組織。二是共建合作研發(fā)平臺。把企業(yè)的資金、管理、成果轉(zhuǎn)化快的優(yōu)勢與科研院所人才密集、科研資源豐富的優(yōu)勢結(jié)合起來，建立利益分享、風(fēng)險共擔(dān)的產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。
記 者：新種子法在品種管理方面修改和增加的內(nèi)容較多，為什么要做這么大的調(diào)整?
劉振偉：對品種管理相關(guān)內(nèi)容的修改是新種子法的一大亮點(diǎn)，主要涉及品種審定和登記兩個方面。
關(guān)于主要農(nóng)作物品種審定。品種審定是我國品種管理的一項重要制度，對提高糧食單產(chǎn)水平、提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、增強(qiáng)作物抗性、引領(lǐng)育種發(fā)展方向、維護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮著重要作用。審定制度不是我國獨(dú)有的，國外種業(yè)發(fā)達(dá)國家大多建立品種管理的市場準(zhǔn)入制度，不過他們叫“登記”，我們叫“審定”，實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的�，F(xiàn)在有一種說法，說“審定”制度是過渡性的，將來要取消，這是不準(zhǔn)確的。
針對品種審定制度存在的問題，新種子法有四個方面的調(diào)整：一是縮小了主要農(nóng)作物品種審定范圍，取消原種子法關(guān)于國務(wù)院和省級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門可以分別確定一至二種主要農(nóng)作物品種的規(guī)定，審定品種由28種減為5種(稻、小麥、玉米、棉花、大豆)，是一次力度較大的簡政放權(quán)。二是規(guī)范審定條件和規(guī)則。將品種的特異性、一致性、穩(wěn)定性測試作為品種審定的重要依據(jù);審定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)產(chǎn)量、品質(zhì)、抗性、方便耕作等的提高與協(xié)調(diào)。三是增設(shè)“綠色通道”。對經(jīng)認(rèn)定的“育繁推一體化”種子企業(yè)實(shí)行“綠色通道”。允許其對自主研發(fā)品種自行完成試驗(yàn)，達(dá)到審定標(biāo)準(zhǔn)的，由審定委員會頒發(fā)審定證書，企業(yè)應(yīng)對試驗(yàn)數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)，并建立試驗(yàn)數(shù)據(jù)可追溯制度。四是對屬于同一生態(tài)區(qū)的其他省份的引種，改審批制為備案制，簡化了程序。
關(guān)于建立非主要農(nóng)作物登記制度。在國家實(shí)行簡政放權(quán)，取消和下放行政許可的大背景下，是否要對非主要農(nóng)作物設(shè)立登記制度，開始討論時有一些爭議。隨著深入的研究論證，各方面的意見逐步趨于一致，傾向性的意見認(rèn)為：種子是特殊商品，種子安全涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全。按照行政許可法關(guān)于“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動”可以設(shè)定行政許可的規(guī)定，對非主要農(nóng)作物進(jìn)行登記，確屬必要。這方面增加的主要內(nèi)容：一是由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定和調(diào)整需要登記的非主要農(nóng)作物品種目錄，列入目錄的品種在推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯?應(yīng)當(dāng)?shù)怯浂吹怯浀模坏冒l(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種名義銷售。也就是說，這個登記是強(qiáng)制性登記，不是自愿性登記。二是省級農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)登記受理工作，對申請者提交的申請文件進(jìn)行書面審查，符合要求的報國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門予以登記公告;明確登記的內(nèi)容、程序、辦法;明確對已登記品種存在申請文件、種子樣品不實(shí)的，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門撤銷該品種登記，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。非主要農(nóng)作物的登記范圍，根據(jù)實(shí)際需要和監(jiān)管能力，將會逐步擴(kuò)大。
記 者：我國現(xiàn)在還沒有植物新品種保護(hù)法，社會各界呼吁提升植物新品種保護(hù)的立法層次。請問新種子法對這個問題是如何處理的?
劉振偉：新種子法新增設(shè)“新品種保護(hù)”一章，強(qiáng)化了植物新品種保護(hù)的關(guān)鍵性制度。包括：①明確國家實(shí)行植物新品種保護(hù)制度及授權(quán)條件和原則;②明確取得植物新品種權(quán)的品種得到推廣應(yīng)用的，權(quán)利人依法獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益;③明確完成育種的`單位或個人對其授權(quán)品種享有排他的獨(dú)占權(quán);④規(guī)范植物新品種權(quán)保護(hù)的命名、保護(hù)例外和強(qiáng)制許可情形;⑤規(guī)定同一植物品種在申請新品種保護(hù)、品種審定、品種登記、推廣、銷售時只能使用同一個名稱;⑥生產(chǎn)推廣、銷售的種子應(yīng)與申請植物新品種保護(hù)、品種審定、品種登記時提供的樣品相符;⑦明確對違反法律，危害社會公共利益、生態(tài)環(huán)境的植物新品種不授予植物新品種權(quán);⑧明確取得實(shí)施強(qiáng)制許可的單位或者個人不享有獨(dú)占實(shí)施權(quán)，無權(quán)允許他人實(shí)施。前四條，提升了立法層次，后四條，屬于新增加的規(guī)定。
新種子法將植物新品種保護(hù)作為一章處理，符合黨的十八屆四中全會提出的“完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”和2015年中央一號文件關(guān)于“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)”的要求。品種管理與植物新品種保護(hù)是一枚硬幣的正反面，測試流程、測試機(jī)構(gòu)、執(zhí)法主體都在一個部門，按照目前的處理方式，有利于統(tǒng)一執(zhí)法和管理。
記 者：在種業(yè)管理制度上，新種子法有哪些調(diào)整完善?
劉振偉：總共有六個方面，一是將種子生產(chǎn)許可證和種子經(jīng)營許可證合并為種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，下放“育繁推一體化”企業(yè)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證審批權(quán)限，取消先證后照的規(guī)定，這有利于降低行政管理成本和種子生產(chǎn)經(jīng)營成本。二是加強(qiáng)了種子質(zhì)量管理的規(guī)定。在種子質(zhì)量檢驗(yàn)、行業(yè)自律管理、種子質(zhì)量認(rèn)證、信息發(fā)布及監(jiān)管等方面作了完善。三是建立了不合格品種退出制度。四是完善特許經(jīng)營備案制度。新種子法規(guī)定，對專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的，或者受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子生產(chǎn)經(jīng)營者以書面委托生產(chǎn)、代銷其種子的，應(yīng)向縣級政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案�？紤]到農(nóng)村地區(qū)特別是一些地方性常規(guī)品種的用種實(shí)際，保留了農(nóng)民個人在集貿(mào)市場上出售、串換自繁自用剩余種子不需辦理許可證的規(guī)定，但限定在當(dāng)?shù)�。五是完善種業(yè)安全審查評估制度。六是完善轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管制度。為了回應(yīng)消費(fèi)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)品的關(guān)切，尊重和保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，新種子法增加了由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門“加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管”和“及時公告有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物品種審定和推廣的信息”的規(guī)定。
記 者：新種子法完善了執(zhí)法體制，種子行業(yè)對此反響很大，請介紹一下這方面增加的規(guī)定，為什么要這樣規(guī)定?
劉振偉：新種子法完善了種子執(zhí)法體系和執(zhí)法手段，包括：農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門所屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或受其委托的種子管理機(jī)構(gòu)，可以開展種子執(zhí)法相關(guān)工作;農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門在依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，可以進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場檢查，對種子取樣測試、試驗(yàn)或者檢驗(yàn)，查閱、復(fù)制有關(guān)材料，可以采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。
委托種子管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法符合行政處罰法的有關(guān)規(guī)定。與直接執(zhí)法、授權(quán)執(zhí)法不同的是，委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行使處罰權(quán)時，用的是委托部門的名義，行為后果由主管部門承擔(dān)。全國目前共有農(nóng)業(yè)種子執(zhí)法機(jī)構(gòu)2919家，林木種苗管理機(jī)構(gòu)1904家，執(zhí)法管理人員4.6萬人，明確其執(zhí)法的法律地位后，有利于穩(wěn)定機(jī)構(gòu)和隊伍。種子管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法質(zhì)量。
記 者：新種子法將種業(yè)發(fā)展的扶持保護(hù)措施作了梳理，成為系統(tǒng)化、長期化的制度安排，都包括哪些內(nèi)容?
劉振偉：近年來，國家出臺了一系列推動種業(yè)發(fā)展的扶持措施，有的是由部門規(guī)章規(guī)定，有的是由規(guī)范性文件規(guī)定，有的是地方政府和企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)。還有一些種業(yè)發(fā)展迫切需要扶持政策尚未出臺。新種子法新增了“扶持政策”一章，將這些政策措施上升為法律規(guī)定，涉及財政、稅收、保險、繁育基地保護(hù)等方面，是比較全面的。
記 者：關(guān)于法律責(zé)任，新種子法都有哪些修改和完善?
劉振偉：新種子法圍繞完善民事、行政和刑事法律責(zé)任，加大處罰力度、拓寬處罰范圍，共涉及40多處。一是增加了對侵犯植物新品種權(quán)、植物新品種申請權(quán)和植物新品種權(quán)權(quán)屬糾紛救濟(jì)途徑的3項規(guī)定。二是增加了對植物新品種侵權(quán)行為等24種種子違法行為的行政處罰措施。三是加大了對生產(chǎn)經(jīng)營假、劣種子等10種違法行為的行政處罰力度。增加了因生產(chǎn)假、劣種子犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，被吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的等3項從業(yè)禁止的規(guī)定�？傊�，提高了法律的震懾力。
記 者：生物育種技術(shù)的發(fā)展日新月異，請問新種子法在保護(hù)原始創(chuàng)新方面有何新措施?
劉振偉：近年來生物技術(shù)和分子育種快速發(fā)展，通過體細(xì)胞克隆、基因?qū)氲确绞脚嘤缮贩N，對完善植物新品種保護(hù)制度提出了新要求。引入生物育種技術(shù)，對誠實(shí)守信的育種人來說，有助于提高育種水平。但對不誠實(shí)守信的育種人來說，又可能利用新技術(shù)剽竊別人的成果。原始創(chuàng)新人花費(fèi)數(shù)年乃至數(shù)十年培育的品種或繁殖材料，被別人私自利用或者進(jìn)行個別性狀的簡單修飾模仿后，就堂而皇之地申請保護(hù)并銷售、推廣，這應(yīng)該受到約束。就好像一款汽車，只更換了兩盞車燈，“改裝車”就變成一款新品牌汽車，這對原始創(chuàng)新是致命性打擊。實(shí)質(zhì)性派生品種管理制度缺失，直接影響育種人從事原始創(chuàng)新的積極性。如果對這種利用技術(shù)手段投機(jī)取巧、變相剽竊的行為視而不見，我國種業(yè)原始創(chuàng)新動力將會消磨殆盡，必將進(jìn)一步拉大我國與種業(yè)發(fā)達(dá)國家的差距，后果十分嚴(yán)重。為此，種子法修訂草案一審稿中規(guī)定，“實(shí)質(zhì)性派生品種可以申請植物新品種權(quán)，并可以獲得授權(quán)。但對其進(jìn)行生產(chǎn)、繁殖等行為的，應(yīng)當(dāng)征得原始植物新品種權(quán)所有人的同意。實(shí)施實(shí)質(zhì)性派生品種的植物種類、判定標(biāo)準(zhǔn)及起始時間，由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門分別確定”。將原始品種權(quán)的權(quán)利范圍延伸到實(shí)質(zhì)性派生品種的繁殖材料，是著眼于保護(hù)原始創(chuàng)新，符合知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的國際通行做法，與是否加入國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟公約UPOV1991文本沒有因果關(guān)系，也未改變和增加我對外國際義務(wù)。但因部門間有不同意見，這一規(guī)定未搭上修改種子法這班車，成為一件憾事。
科技上要出大成果、新成果，就必須嚴(yán)格保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。我國現(xiàn)在已到了引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新的階段，如果我們在科技上要躋身世界第一陣營，就必須加強(qiáng)對原始創(chuàng)新的保護(hù)。就育種來說，如果修飾、模仿別人的東西暢通無阻且不付代價，那“走捷徑”投機(jī)取巧者就會多起來，這是個導(dǎo)向問題。我國育種科技人員數(shù)量大，有5萬多人，既聰明又勤奮，國家對育種科研投入不斷加大，如果再有一套科學(xué)的激勵原始創(chuàng)新的制度，天時、地利、人和就都具備了。保護(hù)原始創(chuàng)新是浩蕩之潮流，符合規(guī)律的事物，最終會得到圓滿解決。
種子法修改從2011年開始調(diào)研到審議通過，歷時近五年時間，來之不易。期待新種子法成為發(fā)展我國現(xiàn)代種業(yè)的新起點(diǎn)!
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