失業(yè)保險制度發(fā)展取向參考

　　市場經(jīng)濟運行中，失業(yè)無法避免。在我國，失業(yè)會日益加劇。新的世紀里，我國市場經(jīng)濟運行機制將日趨完善，社會保障改革進程將不斷深入，既是社會“安全閥”，又是改革“減震器”的失業(yè)保險制度將走向何方？毫無疑問，失業(yè)保險制度的演變過程、面臨的挑戰(zhàn)均會影響失業(yè)保障制度未來的選擇。但可以肯定的是，就業(yè)保障將是我國失業(yè)保險制度的發(fā)展取向。

　　一、建立就業(yè)保障是失業(yè)保險制度應(yīng)對挑戰(zhàn)的必然選擇

　　1.就業(yè)壓力帶來的挑戰(zhàn)。當前和今后一個時期，我國就業(yè)形勢依然嚴峻。越來越大的供需差距、經(jīng)濟增長對就業(yè)的彈性逐漸降低都是不得不面對的客觀現(xiàn)實。

　　從勞動力供給看，“十五”期間，新生勞動力每年達到1400萬人，城鎮(zhèn)登記注冊的下崗失業(yè)人員截至2001年底已達到1250萬人，同時農(nóng)村剩余勞動力已有1.5億人以上，“十五”期間每年還要新增加農(nóng)村剩余勞動力500—600萬人，勞動力供給將是一個數(shù)以億計的龐大群體。而從勞動力需求看，勞動和社會保障部2001年發(fā)布的全國62個城市勞動力市場供求信息就已經(jīng)顯示，100個求職者只有75個就業(yè)崗位，供給已大于需求。2002年，各大城市的就業(yè)形勢依然嚴峻，以北京市為例，勞動力市場供求比例大致為1.4：1，即100個求職者中僅有71個就業(yè)崗位，供求矛盾由此可見一斑。

　　中國已經(jīng)加入WTO，將來各行各業(yè)會逐漸融入國際市場的競爭中去，這樣一來，雖然在新興產(chǎn)業(yè)、新興正規(guī)部門和非正規(guī)部門會創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，但傳統(tǒng)正規(guī)部門會進一步減少，預(yù)示著勞動力市場的需求會進一步減少。

　　更為嚴重的是，一方面由于下崗職工在勞動力市場上的競爭力較弱，再就業(yè)率將會逐漸下降，失業(yè)大軍將不斷擴充；農(nóng)村剩余勞動力的增多，每年的外出流量仍會大于返鄉(xiāng)量，勞動力的供給將會不斷增長。可見，勞動力供給與需求的矛盾將越來越尖銳。

　　2.下崗職工向失業(yè)并軌帶來的挑戰(zhàn)。到2003年底，所有下崗職工都要出中心，轉(zhuǎn)換身份進入市場，尋求再就業(yè)，到那時，目前這種過渡性“雙軌制”保護機制將告結(jié)束，企業(yè)排出的富余人員將依國際慣例，直接表現(xiàn)為裁員或失業(yè)，其保障也相應(yīng)地由失業(yè)保險承擔。下崗職工并人失業(yè)保險后，如果繼續(xù)按照現(xiàn)行制度，失業(yè)保險將難以應(yīng)付如此沉重的壓力�？梢酝ㄟ^預(yù)測下崗職工完全“并軌”后，即2004年失業(yè)保險基金的收支來看其影響。

　　失業(yè)保險金的收入在國家財政收入不大的情況下，主要是靠征收失業(yè)保險費得到的。失業(yè)保險金的年收入應(yīng)該等于參加失業(yè)保險的人數(shù)乘以月繳費基數(shù)（并不等同于實際工資）乘以12，再乘以0.03（企業(yè)、員工繳費比例相加）。2001年，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)為10355萬人，比2000年減少54萬人。全國失業(yè)保險基金收入187億元，比上年增長16.8％�？紤]到失業(yè)保險制度的強制性會逐漸增強，參加失業(yè)保險人數(shù)按1.2億人計算，年繳費基數(shù)按7000元計算，這樣，得到失業(yè)保險基金收入也就是252億元。

　　再來計算失業(yè)保險基金的支出。2001年，用于保險失業(yè)人員基本生活費用支出88億元，為保障下崗職工基本生活向國有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心調(diào)劑資金45億元，本年實現(xiàn)基金盈余54億元，到2001年底，全國失業(yè)保險基金滾存結(jié)余226億元。全年共有469萬名失業(yè)人員享受到不同期限的失業(yè)保險待遇。到年底領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為312萬。在此基礎(chǔ)上，可以算出每位失業(yè)人員在2001年內(nèi) （每人的失業(yè)期限不同）得到的失業(yè)保險平均金額是2256元。假設(shè)2004年，領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)為失業(yè)人員的一半，即1000萬。由于下崗人員就業(yè)競爭力不強，在勞動力市場中處于弱勢，其失業(yè)時間將長于正常失業(yè)人員，而且由于其龐大的人口基數(shù)，因此，失業(yè)保險金子均金額必將大幅度提高，而且由于經(jīng)濟的發(fā)展、人們生活水平的提高，失業(yè)保險待遇水平也將必然提高。因此，我們將2004年的失業(yè)保險平均領(lǐng)取金額定為3000元。那么，僅失業(yè)人員基本生活費一項就300億元，已經(jīng)超過當年收入了，更別指望失業(yè)保險支付就業(yè)指導、技能培訓的費用了。

　　在上述保守的估計下，“并軌”尚且對失業(yè)保險帶來如此的沖擊，而管理成本提高、基金管理不善等現(xiàn)實問題的存在定會使失業(yè)保險形勢更加嚴峻。

　　3.就業(yè)方式變化帶來的挑戰(zhàn)。在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于經(jīng)濟改革，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或重組，曾使大批職工失去工作崗位。目前中國已經(jīng)加入WTO，由于經(jīng)濟全球化帶來的競爭將更加激烈，加之人們生活理念、就業(yè)觀念的變化、經(jīng)濟的全球化，所有這些定會帶來就業(yè)方式的多樣化，臨時就業(yè)、彈性就業(yè)、勞務(wù)式工作將大量出現(xiàn)。而就業(yè)方式的多樣化也符合我國當前和將來一段時間解決嚴重就業(yè)問題的政策選擇。我國政府實施積極的促進就業(yè)的政策，千方百計擴大就業(yè)規(guī)模，實現(xiàn)靈活的就業(yè)形式：引導勞動者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，采取非全日制、臨時性、階段性和彈性工作時間等多種靈活的就業(yè)形式，提倡自主擇業(yè)。因此，新的就業(yè)方式定會帶來新的勞動力需求，必將為緩解就業(yè)壓力提供可能，但不是必然。因此伴隨著就業(yè)方式多樣化產(chǎn)生的將是不規(guī)則的失業(yè)，是針對傳統(tǒng)就業(yè)方式的傳統(tǒng)的'就業(yè)保險制度不能解決的，在將來，從事臨時性工作、工作時間短的人會越來越多，由于沒有達到最低繳費期限，沒有資格享受社會保障權(quán)益的人會逐漸增多。如何適應(yīng)新情況，是否覆蓋？部分覆蓋？全部覆蓋？如果處理不好，將這些新型就業(yè)方式的從業(yè)人員完全排除在失業(yè)保險范圍以外，或者完全覆蓋，可能都會抑制就業(yè)方式的豐富和發(fā)展，使就業(yè)壓力無法緩解。因此，這是失業(yè)保險制度面臨的一個挑戰(zhàn)。覆蓋范圍擴大與否應(yīng)從就業(yè)保障的角度、促進再就業(yè)的角度出發(fā)。

　　4.國際上失業(yè)保險制度改革的主要方向和發(fā)展趨勢也是在向提供就業(yè)保障轉(zhuǎn)變。近些年來，各國在失業(yè)保險制度方面一個突出的改革方向就是變消極的生活保障為積極的促進再就業(yè)，以實現(xiàn)積極的就業(yè)保障。許多國家不僅工作重心逐步向這方面轉(zhuǎn)移，而且在失業(yè)保險支出的分配上，也開始注重失業(yè)保險促進就業(yè)功能的發(fā)揮。如德國的失業(yè)保險基金支出中，除60％用于保險給付外，余下40％中的大部分被用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓及其補貼、補助企業(yè)雇傭等促進就業(yè)的工作上。目前，英國和法國每年用于職業(yè)培訓的經(jīng)費分別為30億英鎊、170億法郎。德國的失業(yè)保險部門也成了各級政府推行各級勞動就業(yè)政策的責任機構(gòu)之一。美國政府進入20世紀90年代，也更加重視職業(yè)培訓和失業(yè)人員再就業(yè)問題，克林頓執(zhí)政時期就制定了《美國再就業(yè)法案》，主旨就是促進失業(yè)者得到他們所需的有效的、高質(zhì)量的培訓。可以看出，目前各國失業(yè)保險制度中促進就業(yè)的規(guī)定越來越多，失業(yè)保險越來越向就業(yè)保險靠攏。

　　綜上所述，我國失業(yè)保險制度面臨的最大的挑戰(zhàn)是日趨嚴重的失業(yè)現(xiàn)象，因為就業(yè)形勢嚴峻，“并軌”壓力巨大、新的就業(yè)方式大量出現(xiàn)都將導致失業(yè)人數(shù)驟增和失業(yè)現(xiàn)象的復(fù)雜。而失業(yè)率每增加一個百分點，便意味著社會保險基金不僅喪失了1％的勞動者的繳費，而且必須為每一個新增的失業(yè)者提供失業(yè)保險金等。在這種時代背景下，唯有強化失業(yè)保險促進就業(yè)的功能，為失業(yè)人員提供就業(yè)保險，才能減緩失業(yè)保險制度的壓力，才能迎接未來的挑戰(zhàn)。

　　二、如何構(gòu)建就業(yè)保障型失業(yè)保險制度

　　構(gòu)建就業(yè)保障型失業(yè)保險制度，不可能一蹴而就，就是再遠大的目標也要通過一個個切實可行的計劃方案、一些實際有效的措施來實現(xiàn)。因此，構(gòu)建就業(yè)保障型失業(yè)保險制度是一個逐步的、漸進的過程。

　　1.突出就業(yè)導向。失業(yè)保險是通過提高現(xiàn)金援助，為失業(yè)者贏得求職的緩沖時間，有時間尋找“適合”自己的工作，以此開展生產(chǎn)自救，幫助失業(yè)者重新就業(yè)。突出“就業(yè)導向”，是為了激勵失業(yè)者盡快就業(yè)�？梢圆扇∫韵麓胧�：

　�。�1）失業(yè)保險水平不宜高，避免“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。做到這一點，要保持失業(yè)保險待遇水平與經(jīng)濟增長相適應(yīng)，以避免出現(xiàn)西方福利國家中的“失業(yè)陷阱”。而且失業(yè)保險水平的提高也意味著失業(yè)保險費率的提高，會加重就業(yè)者和雇主的負擔，使企業(yè)勞動力成本上升，市場競爭力減弱。

　�。�2）拉大失業(yè)保險待遇，使失業(yè)保險待遇與領(lǐng)取時間掛鉤，如隨著領(lǐng)取時間的推移，失業(yè)保險金額度逐漸降低。失業(yè)期越短，當前給付額就越高�？梢砸�(guī)定，失業(yè)三個月內(nèi)可獲較高水平的失業(yè)保險金，而失業(yè)超過三個月，則水平就低一些，逐月降低，直到降到一定基準。

　　（3）調(diào)整失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)，加大就業(yè)指導、技能培訓等促進就業(yè)方面的投入，為實現(xiàn)就業(yè)保障型的社會保險制度提供資金上的保證。

　�。�4）抑制解雇，通過資助不景氣而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)，力爭企業(yè)在不裁員或少裁員的情況下，內(nèi)部消化過剩人員；資助一些條件差的企業(yè)，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，減少解雇員工情況的發(fā)生；對企業(yè)為職工內(nèi)部轉(zhuǎn)崗培訓所需設(shè)施提供長期低息貸款等方式抑制企業(yè)的解雇行為，從而減少失業(yè)，達到既減輕失業(yè)保險負擔，又促進就業(yè)的目的。

　�。�5）愿意從事比自己能力低下的簡單工作可以獲得工作補貼。

　　（6）提供就業(yè)崗位。我國政府的服務(wù)部門可以為失業(yè)人員提供一些就業(yè)崗位，如清潔環(huán)衛(wèi)工作等，一方面促進再就業(yè)，另一方面降低人力成本。

　�。�7）引導失業(yè)人員樹立符合市場就業(yè)模式需求的就業(yè)價值觀念，認識到“學習——就業(yè)——再學習——再就業(yè)”模式的重要性。

　　2.完善培訓體系。一是勞動部門職業(yè)培訓機構(gòu)應(yīng)建立起科學的、合理的、靈活的、與再就業(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的培訓機制，建立健全職業(yè)技能開發(fā)的組織機構(gòu)，采取多種辦學方法和教學形式，全方位地組織失業(yè)職工進行提高素質(zhì)的就業(yè)培訓；二是勞動部門要增加對再就業(yè)培訓工作的投入，加大技能開發(fā)投入的比重和培訓與就業(yè)結(jié)合的密度，圍繞當前經(jīng)濟形勢和企業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展目標，制定具體計劃和長遠規(guī)劃；三是鼓勵支持有條件的行業(yè)、單位、團體和個人興辦培訓實體，挖掘各級培訓機構(gòu)的潛力，建立多種形式、多個渠道的培訓網(wǎng)絡(luò)；四是構(gòu)建完善的培訓網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)著眼于新興的行業(yè)和工種，根據(jù)社會的變化及發(fā)展需求隨時調(diào)整培訓內(nèi)容，不斷推出符合社會經(jīng)濟發(fā)展需要的就業(yè)培訓。

　　3.建設(shè)就業(yè)信息網(wǎng)。為失業(yè)提供最快、最新、最全面的就業(yè)信息可以盡可能減少摩擦性失業(yè)，是構(gòu)建失業(yè)保障型失業(yè)保險制度必不可少的一個環(huán)節(jié)。搭建一個高效的就業(yè)信息網(wǎng)，需要最大限度地運用科技進步的成果，如先進的電子信息技術(shù)等手段。隨著勞動力市場的逐步完善，勞動者可以跨地區(qū)、跨行業(yè)流動，我國地區(qū)遼闊，為了在更大的范圍內(nèi)配置人力資源，促進失業(yè)人員再就業(yè)，運用先進的計算機技術(shù)建立遍布全國的就業(yè)信息網(wǎng)是必要的，為失業(yè)者提供最新、最全的就業(yè)信息，從而增加選擇的機會，增加盡快再就業(yè)的可能性。

　　4.合理擴大適用范圍。隨著失業(yè)保險的社會化不斷加強，適用對象也將會不斷擴大，但在擴大適用范圍時，應(yīng)考慮合理性的問題，這也影響著失業(yè)保險制度能否提供真正的就業(yè)保障。從就業(yè)方式上講，隨著就業(yè)方式的多元化，從事非正規(guī)就業(yè)的人越來越多，應(yīng)該從促進就業(yè)的角度盡可能涵蓋多種新的就業(yè)方式，以適應(yīng)新形勢的需要。從企業(yè)的組織形態(tài)上講，當失業(yè)保險制度實施中拖欠保險費的現(xiàn)象已不再是個別企業(yè)的行為時，除了采取相應(yīng)的行政懲罰手段外，我們有必要反思一下制度的“合理性”，是不是違背了多數(shù)人的意愿？以小規(guī)模的私營企業(yè)來說，本身競爭力就不強，經(jīng)營難度大，人員變動頻繁，繳納失業(yè)保險對于他們來說意味著更高的人力成本和更繁雜的手續(xù)，會進一步削弱他們的競爭力，為此，他們會盡可能地少雇傭員工。這實質(zhì)上與就業(yè)形勢嚴峻，政府鼓勵失業(yè)人員采取靈活多樣的就業(yè)方式的目的是背道而馳的。鑒于此，將來在考慮是否適用城市務(wù)工農(nóng)民、農(nóng)村剩余勞動力、國企隱性失業(yè)人員、新進入勞動年齡而找不到工作的失業(yè)者時，不能盲目地追求“擴大”，應(yīng)該結(jié)合國家的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟發(fā)展階段等綜合考慮，并非范圍越大，實施效果就越好，應(yīng)該考慮合理性的問題。