旅游法第一章解讀

　　《中華人民共和國(guó)旅游法》第一章解讀

　　第一章 總 則

　　第一條 為保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)和合理利用旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本法。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游法立法目的的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)體系日趨完善。當(dāng)前我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化快速發(fā)展時(shí)期，日益增長(zhǎng)的大眾化、多樣化消費(fèi)需求為旅游業(yè)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。目前，全國(guó)星級(jí)飯店總數(shù)達(dá)1.4萬(wàn)家，其中，外商投資的星級(jí)飯店共有470家，四星級(jí)以上299家;旅行社達(dá)2.5萬(wàn)家;各類旅游景區(qū)景點(diǎn)達(dá)2萬(wàn)多家，其中，5A級(jí)旅游景區(qū)153家;全國(guó)旅游直接從業(yè)人數(shù)超過(guò)1350萬(wàn)，帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)就業(yè)超過(guò)8000萬(wàn);休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游在全國(guó)9萬(wàn)個(gè)村鎮(zhèn)開(kāi)展，農(nóng)家樂(lè)達(dá)155萬(wàn)家，2800萬(wàn)農(nóng)民從中受益。國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)超過(guò)26億人次，接待入境旅游超過(guò)1.35億人次，公民出境旅游超過(guò)7000萬(wàn)人次，國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模居世界第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費(fèi)居全球第三位;148個(gè)國(guó)家和地區(qū)成為中國(guó)公民出境旅游目的地。預(yù)計(jì)到2015年，旅游業(yè)增加值占全國(guó)GDP的比重將提高到4.5%，占服務(wù)業(yè)增加值的比重將達(dá)到12%，每年可新增旅游直接就業(yè)50萬(wàn)人左右，旅游業(yè)對(duì)于保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的積極作用將越來(lái)越明顯。近年來(lái)，國(guó)家高度重視旅游業(yè)發(fā)展�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》提出了把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的目標(biāo)，將發(fā)展旅游業(yè)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，豐富人民群眾精神文化生活，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的重要舉措。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)、居民收入和生活水平的不斷提高、全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐加快，人民群眾對(duì)旅游及與之相關(guān)的精神文化需求不斷增長(zhǎng)，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展提出了更多希望、更高要求;同時(shí)，我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展還存在服務(wù)質(zhì)量不高、資源保護(hù)不力、產(chǎn)品不夠豐富以及市場(chǎng)不規(guī)范等突出問(wèn)題，社會(huì)各方面迫切希望制定旅游法，全國(guó)人大代表也多次提出這方面的議案、建議。目前，我國(guó)對(duì)旅游活動(dòng)的規(guī)范主要是國(guó)務(wù)院制定的一些行政法規(guī)、各省(區(qū)、市)制定的地方性法規(guī)以及有關(guān)部門(mén)和地方政府制定的規(guī)章、規(guī)范性文件等�？傮w看，法律層級(jí)不高，權(quán)威性不夠，系統(tǒng)性不強(qiáng)，一些基本民事制度和規(guī)范欠缺，難以適應(yīng)當(dāng)前旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。制定旅游法，提升法律層級(jí)，增強(qiáng)法律規(guī)范的權(quán)威性、系統(tǒng)性，對(duì)完善我國(guó)旅游法律制度、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

　　【條文解讀】

　　立法目的，是指制定法律所要達(dá)到的目標(biāo)。立法目的作為法律存在之原因貫穿于法律條文始終，并指引法律的適用，一部法律中每一具體條款都應(yīng)當(dāng)圍繞該法律的立法目的展開(kāi)，并為實(shí)現(xiàn)立法目的服務(wù)。本條根據(jù)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和目標(biāo)，總結(jié)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和存在的突出問(wèn)題，確定了以下立法目的：

　　一、保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序

　　目前，我國(guó)旅游市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則還不健全，競(jìng)爭(zhēng)秩序還不夠規(guī)范，旅游者的合法權(quán)益受到損害的情況時(shí)有發(fā)生，特別是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式引發(fā)的惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)迫購(gòu)物、欺客宰客等問(wèn)題屢禁不止，產(chǎn)生的惡劣影響在社會(huì)上引起很大反響，迫切需要順應(yīng)人民群眾過(guò)上更加美好生活的新期待，通過(guò)立法明確旅游行業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)范，切實(shí)維護(hù)旅游者的合法權(quán)益，創(chuàng)造旅游業(yè)發(fā)展的良好法制環(huán)境。“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等破壞旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的行為，不僅損害了旅游者的合法權(quán)益，也給旅游經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為帶來(lái)嚴(yán)重沖擊，在旅游業(yè)內(nèi)甚至出現(xiàn)了“守法者吃虧，違法者生意興隆”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，也亟須通過(guò)規(guī)范旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序來(lái)維護(hù)旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

　　二、保護(hù)和合理利用旅游資源

　　旅游業(yè)的發(fā)展，很大程度上依賴于自然資源和人文資源，旅游資源的開(kāi)發(fā)利用是把這些資源建設(shè)成可供人游覽、參觀、療養(yǎng)、娛樂(lè)的風(fēng)景區(qū)或旅游地。旅游資源是旅游者進(jìn)行旅游活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提條件，一些自然景觀、文物古跡一旦被破壞，便無(wú)法再生，從某種意義上說(shuō)，旅游資源具有不可替代性。因此，保護(hù)資源是旅游開(kāi)發(fā)利用的前提，合理利用是實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)的有效途徑。近年來(lái)，一些地方旅游項(xiàng)目存在盲目建設(shè)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、忽視資源的自然價(jià)值和人文內(nèi)涵等問(wèn)題，破壞了旅游資源的區(qū)域整體性、文化代表性、地域特殊性，影響到旅游資源的永續(xù)利用和旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，本法強(qiáng)調(diào)在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和合理利用旅游資源的有機(jī)統(tǒng)一。

　　三、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

　　旅游業(yè)涉及的領(lǐng)域廣、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力強(qiáng)、創(chuàng)造就業(yè)多、資源消耗低、綜合效益好。發(fā)展旅游業(yè)，可以有效拉動(dòng)居民消費(fèi)和社會(huì)投資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)，增加居民收入，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。制定旅游法，是促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動(dòng)作用的需要。

　　第二條 在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的和在中華人民共和國(guó)境內(nèi)組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動(dòng)以及為旅游活動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本法。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游法適用范圍的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　法律的適用范圍，也稱法律的效力范圍，包括法律適用的地域范圍，又稱法律的空間效力;法律適用的主體、行為范圍，即法律對(duì)什么人和什么行為適用。本條旨在通過(guò)具體闡述以明確旅游法的適用范圍。

　　【條文解讀】

　　一、本法適用的地域范圍

　　本條對(duì)旅游法適用的地域范圍作出了明確表述。旅游法作為國(guó)內(nèi)法，其效力僅限于我國(guó)境內(nèi)的旅游活動(dòng)和旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一是在我國(guó)境內(nèi)的旅游活動(dòng)，主要包括我國(guó)公民在境內(nèi)的旅游活動(dòng)和外國(guó)旅游者的入境旅游活動(dòng);二是在我國(guó)境內(nèi)，通過(guò)旅行社等經(jīng)營(yíng)者組織的，由我國(guó)境內(nèi)赴境外的團(tuán)隊(duì)旅游活動(dòng)，即旅行社組織的出境旅游活動(dòng)的全程，包括對(duì)派出領(lǐng)隊(duì)的管理、對(duì)境外導(dǎo)游和旅游者活動(dòng)的監(jiān)督、勸阻、旅游活動(dòng)的內(nèi)容安排都適用本法。對(duì)于個(gè)人出境旅游活動(dòng)，則主要適用《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》等相關(guān)法律。需要指出的是，旅游者在境外旅游活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)國(guó)家或地區(qū)的法律，同時(shí)，按照屬人管轄原則，本法對(duì)中國(guó)公民在境外的一些旅游活動(dòng)及行為也提出了要遵守我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，旅游者也應(yīng)當(dāng)遵守。對(duì)于出境和入境的含義，《出境入境管理法》第八十九條作出了具體規(guī)定，即：出境，是指由中國(guó)內(nèi)地前往其他國(guó)家或者地區(qū)，由中國(guó)內(nèi)地前往香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)，由中國(guó)大陸前往臺(tái)灣地區(qū);入境，是指由其他國(guó)家或者地區(qū)進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地，由香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)進(jìn)人中國(guó)內(nèi)地，由臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)入中國(guó)大陸。

　　二、本法適用的主體行為范圍

　　根據(jù)本條規(guī)定，旅游法規(guī)范和調(diào)整的對(duì)象主要包括兩類：一類是從事游覽、度假、休閑等形式的旅游活動(dòng);一類是為這些旅游活動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從主體范圍來(lái)說(shuō)，本條未對(duì)本法的適用主體作出具體限定，因此凡從事上述活動(dòng)的單位和個(gè)人都應(yīng)遵守本法。對(duì)于行為范圍，除了觀光、休閑、度假等有特定目的的旅游活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)行為外，由于旅游涉及面廣，包含了吃、住、行、游、購(gòu)、娛各個(gè)環(huán)節(jié)，本法規(guī)定，旅游活動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)的其他行業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為也納入本法調(diào)整范圍。雖然上述適用范圍較寬，但在旅游經(jīng)營(yíng)行為和旅游服務(wù)合同的適用方面更側(cè)重于對(duì)招徠、組織、接待等組織旅游活動(dòng)的行為進(jìn)行規(guī)范。這樣規(guī)定主要是考慮到目前我國(guó)旅游市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題較為嚴(yán)重，特別是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、強(qiáng)迫購(gòu)物等嚴(yán)重?fù)p害旅游者權(quán)益等問(wèn)題也主要出現(xiàn)在組織團(tuán)隊(duì)旅游活動(dòng)中，因此本法對(duì)此作出了更具針對(duì)性的規(guī)定。對(duì)于個(gè)體旅游者參加的自助游、自駕游等旅游活動(dòng)，其相關(guān)法律關(guān)系可通過(guò)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、合同法、侵權(quán)責(zé)任法等相關(guān)民事法律進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)本法對(duì)旅游者權(quán)利義務(wù)和旅游者安全保障的規(guī)定也適用個(gè)體旅游者在旅游活動(dòng)中的相關(guān)法律關(guān)系。

　　此外，需要說(shuō)明的是，本法對(duì)什么是旅游未作界定。主要考慮是：旅游的形式多樣，各方面對(duì)如何定義難以形成比較一致的意見(jiàn)。世界各國(guó)立法對(duì)于旅游也沒(méi)有準(zhǔn)確的定義，只有世界旅游組織對(duì)旅游者作出定義，但由于其屬于統(tǒng)計(jì)科學(xué)范疇，與普通公眾對(duì)旅游的認(rèn)知和理解有一定差距，直接將其作為旅游的定義而體現(xiàn)在法律中不太適合。

　　第三條 國(guó)家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)，依法保護(hù)旅游者在旅游活動(dòng)中的權(quán)利。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于對(duì)國(guó)家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)的職責(zé)要求和保護(hù)旅游者權(quán)利的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　近年來(lái)，國(guó)家高度重視旅游業(yè)的發(fā)展，提出要把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。2009年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)提出了明確要求：到2015年，旅游市場(chǎng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)33億人次，年均增長(zhǎng)10%;入境過(guò)夜游客人數(shù)達(dá)9000萬(wàn)人次，年均增長(zhǎng)8%;出境旅游人數(shù)達(dá)8300萬(wàn)人次，年均增長(zhǎng)9%。旅游消費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民年均出游超過(guò)2次，旅游消費(fèi)相當(dāng)于居民消費(fèi)總量的10%。經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益更加明顯，旅游業(yè)總收入年均增長(zhǎng)12%以上，旅游業(yè)增加值占全國(guó)GDP的比重提高到4.5%，占服務(wù)業(yè)增加值的比重達(dá)到12%。每年新增旅游就業(yè)50萬(wàn)人。旅游服務(wù)質(zhì)量明顯提高，市場(chǎng)秩序明顯好轉(zhuǎn)，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，力爭(zhēng)到2020年我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模、質(zhì)量、效益基本達(dá)到世界旅游強(qiáng)國(guó)水平。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的旅游需求，需要國(guó)家將旅游業(yè)擺在更加突出的位置，提升其戰(zhàn)略地位，從加大政策支持、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提高財(cái)政投入水平和完善公共服務(wù)等方面進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。

　　【條文解讀】

　　一、國(guó)家發(fā)展旅游事業(yè)

　　隨著收入水平的提高，旅游將成為城鄉(xiāng)居民生活的基本內(nèi)容和主要的消費(fèi)需求，同時(shí)也對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展提出了更高要求。近年來(lái)，國(guó)家就加快旅游業(yè)發(fā)展做出了一系列重大部署，出臺(tái)了一系列支持政策，推動(dòng)了我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展：一是將發(fā)展旅游業(yè)納入國(guó)家戰(zhàn)略體系。為把發(fā)展旅游業(yè)作為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的戰(zhàn)略舉措之一，國(guó)務(wù)院于2001年和2009年先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，提出要把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。同時(shí)，發(fā)展旅游業(yè)也被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》把旅游業(yè)確立為服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，將加快發(fā)展旅游業(yè)作為促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要措施，并列出專門(mén)段落進(jìn)行部署。二是優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境。近年來(lái)，中央財(cái)政不斷加大對(duì)旅游業(yè)的投入，用于旅游宣傳促銷、旅游景區(qū)服務(wù)設(shè)施開(kāi)發(fā)補(bǔ)助和支持中西部地區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在不斷加大財(cái)政支持力度的同時(shí)，國(guó)家也出臺(tái)了促進(jìn)旅游發(fā)展的制度安排，如通過(guò)實(shí)行長(zhǎng)假制度和落實(shí)職工帶薪休假制度，促進(jìn)居民旅游休閑消費(fèi)，并加大了對(duì)旅游企業(yè)的支持力度。這些政策和措施，極大的推動(dòng)了我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展，但也應(yīng)當(dāng)看到，目前旅游產(chǎn)品供給和需求的結(jié)構(gòu)性矛盾在旅游業(yè)發(fā)展的過(guò)程中依然突出，觀光旅游熱點(diǎn)產(chǎn)品仍集中在少數(shù)知名旅游景區(qū)，新的旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)還有待進(jìn)一步加強(qiáng);休閑度假產(chǎn)品仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，數(shù)量和質(zhì)量與人民群眾急劇上升的需求存在較大差距;中西部部分旅游目的地交通不便、可進(jìn)進(jìn)入性差的問(wèn)題依然突出;旅游安全保障體系還不健全。為早日把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，需要國(guó)家承擔(dān)更多的責(zé)任，將旅游業(yè)放在國(guó)家整體戰(zhàn)略和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體布局中更加積極地予以支持，充分發(fā)揮旅游業(yè)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大內(nèi)需等方面的積極作用。對(duì)此，本條也對(duì)國(guó)家在發(fā)展旅游業(yè)方面的職責(zé)提出了原則要求。各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照本法的要求，大力提升旅游產(chǎn)品的供給能力，加快完善以交通、旅游配套服務(wù)設(shè)施為重點(diǎn)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管，提高旅游業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

　　二、國(guó)家完善旅游公共服務(wù)

　　我國(guó)旅游業(yè)已進(jìn)入向大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，旅游者更加注重旅游的品質(zhì)和安全，特別是近年來(lái)興起的自助游、自駕游等新興旅游方式，其自主、靈活的特點(diǎn)對(duì)目的地信息服務(wù)、交通便捷服務(wù)、安全保障服務(wù)等旅游公共服務(wù)的需求更加強(qiáng)烈、要求更高。完善旅游公共服務(wù)已經(jīng)成為適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展新形勢(shì)的必然選擇，這也要求國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步健全和完善旅游公共服務(wù)體系。目前，我國(guó)旅游業(yè)正處在由低層次的單一事業(yè)向綜合事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，政府提供的旅游公共服務(wù)正在逐步加強(qiáng)和完善中。按照國(guó)家旅游局《關(guān)于進(jìn)一步做好旅游公共服務(wù)工作的意見(jiàn)》，旅游公共服務(wù)包括五大體系，即旅游信息咨詢服務(wù)體系、旅游安全保障服務(wù)體系、旅游交通便捷服務(wù)體系、旅游便民惠民服務(wù)體系、旅游行政服務(wù)體系。根據(jù)世界旅游業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府提供的旅游公共服務(wù)最終會(huì)向普遍的社會(huì)公共福利方向發(fā)展。本法在第三章“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”中，也對(duì)國(guó)家提供旅游公共服務(wù)提出了一系列具體要求，是對(duì)本條規(guī)定的具體細(xì)化。

　　三、國(guó)家依法保護(hù)旅游者在旅游活動(dòng)中的權(quán)利

　　旅游者權(quán)益的保護(hù)，是衡量一個(gè)地區(qū)或國(guó)家旅游業(yè)發(fā)展水平的標(biāo)志。隨著我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游市場(chǎng)暴露出的問(wèn)題也呈上升趨勢(shì)，其中發(fā)生頻率最高、社會(huì)反映最為強(qiáng)烈的就是“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、強(qiáng)迫購(gòu)物等嚴(yán)重侵害旅游者合法權(quán)益的問(wèn)題，這在很大程度上也制約了我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。針對(duì)這些問(wèn)題，旅游法確立了以人為本，突出保護(hù)旅游者合法權(quán)益的宗旨，并始終貫穿于本法之中。除本條對(duì)依法保護(hù)旅游者在旅游活動(dòng)中的權(quán)利作出原則規(guī)定外，本法第一條的立法目的就將保障旅游者的合法權(quán)益放在首要位置，還專設(shè)了“旅游者”一章，明確了旅游者對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)的自主選擇權(quán)、拒絕交易權(quán)、知情權(quán)及請(qǐng)求救助和保護(hù)權(quán)等基本權(quán)利，在規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)行為方面著重對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的治理、旅行社和導(dǎo)游行為作出規(guī)范，通過(guò)對(duì)旅游合同明確各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)在加強(qiáng)旅游安全保障工作、糾紛投訴受理機(jī)制等方面都體現(xiàn)了保護(hù)旅游者合法權(quán)益這一宗旨。各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立和完善相關(guān)制度，通過(guò)完善旅游公共服務(wù)、加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管、推動(dòng)旅游誠(chéng)信體系建設(shè)、強(qiáng)化旅游安全管理等方面切實(shí)做到保護(hù)旅游者的合法權(quán)利。

　　第四條 旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國(guó)家鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循的原則的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游業(yè)資源消耗低、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、帶動(dòng)作用大。從我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展過(guò)程看，其對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用十分突出：一是拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1978年到2010年，國(guó)際旅游外匯收入增長(zhǎng)173倍，年均增速17.5%;1994年到2010年，國(guó)內(nèi)旅游收入增長(zhǎng)11.3倍，年均增速16.4%。“十一五”時(shí)期，旅游業(yè)接待總量93.68億人次，旅游總收入6.01萬(wàn)億元，旅游總收人年均增長(zhǎng)15.3%。據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)旅游業(yè)增加值已占到GDP的4%以上，與旅游相關(guān)的行業(yè)超過(guò)110個(gè)，旅游業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了社會(huì)投資，促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，旅游業(yè)對(duì)住宿業(yè)的貢獻(xiàn)率超過(guò)90%，對(duì)民航和鐵路客運(yùn)業(yè)的貢獻(xiàn)率超過(guò)80%。二是促進(jìn)了社會(huì)消費(fèi)。2012年，我國(guó)居民國(guó)內(nèi)旅游消費(fèi)達(dá)到2.3萬(wàn)億元，占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比例突破了10%。同時(shí)，旅游業(yè)對(duì)社會(huì)效益、生態(tài)效益的綜合帶動(dòng)作用也十分明顯：一是促進(jìn)了社會(huì)就業(yè)。“十一五”時(shí)期新增旅游直接就業(yè)約300萬(wàn)人，帶動(dòng)間接就業(yè)約1700萬(wàn)人。目前，我國(guó)旅游直接從業(yè)人數(shù)超過(guò)1350萬(wàn)人，與旅游相關(guān)的就業(yè)人數(shù)約8000萬(wàn)人。二是促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有5.3萬(wàn)個(gè)村莊開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)家樂(lè)超過(guò)150萬(wàn)家，帶動(dòng)1500萬(wàn)農(nóng)民受益。2010年鄉(xiāng)村旅游接待游客超過(guò)4億人次，旅游收入達(dá)1200多億元。三是促進(jìn)了先進(jìn)文化傳播。旅游業(yè)發(fā)展促進(jìn)了中華傳統(tǒng)文化的保護(hù)和傳承，一些地方開(kāi)展的紅色旅游已經(jīng)成為國(guó)民接受愛(ài)國(guó)主義教育和革命傳統(tǒng)教育的大課堂。四是促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。旅游增強(qiáng)了人民群眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)，生態(tài)旅游、低碳旅游正在成為旅游消費(fèi)者的自覺(jué)行為。一些荒山、荒地、荒坡、沙漠、鹽堿地、資源枯竭礦山等通過(guò)發(fā)展

　　旅游業(yè)得到綜合利用。五是為國(guó)家對(duì)外交往作出了貢獻(xiàn)。作為我國(guó)與世界各國(guó)交流的重要橋梁和紐帶，增進(jìn)了中國(guó)人民與世界各國(guó)人民的相互了解，促進(jìn)了我國(guó)與其他國(guó)家的政治互信和經(jīng)濟(jì)共贏。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)旅游業(yè)的總體規(guī)模已經(jīng)不小，關(guān)鍵是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，要走質(zhì)量型、效益型的旅游發(fā)展之路。

　　【條文解讀】

　　一、旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則

　　經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，我國(guó)旅游業(yè)從小到大、由弱到強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。“十一五”時(shí)期，我國(guó)國(guó)內(nèi)旅游、入境旅游、出境旅游三大市場(chǎng)全面繁榮，成為世界第三大入境旅游接待國(guó)和出境旅游消費(fèi)國(guó)，并形成全球最大的國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)，旅游業(yè)已進(jìn)入大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段。“十二五”時(shí)期，我國(guó)將以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，更加注重?cái)U(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求，更加注重保障和改善民生，更加注重服務(wù)業(yè)發(fā)展，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。旅游業(yè)作為擴(kuò)大消費(fèi)需求的重要領(lǐng)域，作為發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要產(chǎn)業(yè)，將在這些重大的戰(zhàn)略性調(diào)整中，進(jìn)一步凸顯自身的優(yōu)勢(shì)與地位。應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，是我國(guó)旅游業(yè)的黃金發(fā)展期和轉(zhuǎn)型升級(jí)期，也將面臨更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在加快發(fā)展的同時(shí)，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全面提升旅游業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和水平，把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。為促進(jìn)旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動(dòng)作用，本條專門(mén)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的原則作出了規(guī)定，即旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。

　　二、國(guó)家鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源

　　旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的問(wèn)題在審議過(guò)程中一直備受關(guān)注。從目前旅游資源利用的實(shí)際情況看，一部分地區(qū)存在重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，重硬件、輕軟件等問(wèn)題，景點(diǎn)低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象較多，一些地方熱衷于拆舊建新，自然、歷史文化遺產(chǎn)遭到破壞，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不容樂(lè)觀。對(duì)此，本條對(duì)各類市場(chǎng)主體提出了在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源的`要求，目的是引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體在遵守法律法規(guī)的前提下，更多地參與到旅游發(fā)展中來(lái)，承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。本法還在旅游發(fā)展規(guī)劃、景區(qū)開(kāi)放條件等方面對(duì)保護(hù)旅游資源作出了相應(yīng)的規(guī)定，如要求旅游發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)包含旅游資源保護(hù)和利用的要求和措施;對(duì)自然資源和文物等人文資源進(jìn)行旅游利用，必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全的要求，維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性;將環(huán)境保護(hù)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)措施作為景區(qū)開(kāi)放的必要條件。此外，目前我國(guó)已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例、自然保護(hù)區(qū)條例等20多部法律和法規(guī)，對(duì)自然、人文的資源保護(hù)分別作出了詳細(xì)、具體的規(guī)定，各類主體在旅游活動(dòng)中也應(yīng)當(dāng)遵守這些法律法規(guī)，履行相應(yīng)的保護(hù)義務(wù)。

　　三、利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)

　　按照社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)更多地考慮社會(huì)效益，這是旅游業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然要求。但目前一些地方的旅游發(fā)展仍停留在“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”階段，人民群眾對(duì)一些利用公共資源建設(shè)的景區(qū)隨意漲價(jià)等問(wèn)題反應(yīng)強(qiáng)烈。對(duì)此，本條也對(duì)利用公共資源建設(shè)的游覽場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性質(zhì)作出了原則要求。同時(shí)，本法相關(guān)條文也根據(jù)這一要求作出了更加具體的規(guī)定，如本法第十一條中規(guī)定，殘疾人、老年人、未成年人等旅游者可依照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定享受便利和優(yōu)惠;第四十三條和第四十四條對(duì)景區(qū)門(mén)票及另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格管理作出了具體規(guī)范，并對(duì)公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開(kāi)放提出了要求。

　　第五條 國(guó)家倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式。支持和鼓勵(lì)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展旅游公益宣傳，對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于國(guó)家支持社會(huì)參與旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　在旅游日益成為廣大人民群眾一種生活方式的今天，發(fā)展旅游不僅是政府、有關(guān)部門(mén)和旅游行業(yè)自身的職責(zé)，更需要全社會(huì)的共同參與。

　　【條文解讀】

　　旅游業(yè)成為更高層次、有多種目標(biāo)的廣義事業(yè)后，國(guó)家就要從社會(huì)效益目標(biāo)出發(fā)，對(duì)社會(huì)、對(duì)公民參與旅游活動(dòng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)，以更好地發(fā)揮旅游業(yè)的事業(yè)功用。本法在這一問(wèn)題上突出強(qiáng)調(diào)了三個(gè)導(dǎo)向：

　　一、國(guó)家倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式

　　健康就是要從事符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求、有利于身心愉悅的旅游活動(dòng);文明就是要在旅游活動(dòng)中遵守社會(huì)公共秩序，尊重社會(huì)公德，遵守文明行為規(guī)范;環(huán)保就是要在旅游活動(dòng)中節(jié)約能源資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種方式，加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)人們從自我做起，從小事做起，共同參與，形成健康、文明、環(huán)保旅游的氛圍，使健康、文明、環(huán)保旅游成為社會(huì)公眾的習(xí)慣和風(fēng)尚。

　　二、國(guó)家支持和鼓勵(lì)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)開(kāi)展旅游公益宣傳

　　為倡導(dǎo)健康、文明、環(huán)保的旅游方式，普及旅游知識(shí)，向社會(huì)提供旅游信息，發(fā)展旅游事業(yè)，有必要加強(qiáng)旅游宣傳，特別是旅游公益宣傳。目前，一些新聞媒體、公益組織及一些企業(yè)等在旅游公益宣傳方面做了很多工作，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和鼓勵(lì)，提高各類社會(huì)機(jī)構(gòu)參與旅游公益宣傳的積極性，發(fā)揮各類社會(huì)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展方面的作用。

　　三、國(guó)家對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)

　　國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位和個(gè)人投身旅游事業(yè)，對(duì)在這方面做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，表彰其成績(jī)，支持其工作，有利于推動(dòng)旅游業(yè)更好更快發(fā)展。目前，旅游行業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)主要包括全國(guó)旅游系統(tǒng)先進(jìn)集體、勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者表彰、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市目的地表彰、質(zhì)檢總局和國(guó)家旅游局開(kāi)展的旅游服務(wù)質(zhì)量對(duì)比提升活動(dòng)、人力資源和社會(huì)保障部批準(zhǔn)的全國(guó)旅游飯店服務(wù)技能大賽、國(guó)家旅游局和全國(guó)婦聯(lián)、團(tuán)中央開(kāi)展的全國(guó)導(dǎo)游大賽、全國(guó)紅色導(dǎo)游員電視網(wǎng)絡(luò)大賽等。一些地方近年也開(kāi)展了形式多樣的獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)，比如對(duì)當(dāng)?shù)厝刖陈糜巫龀鐾怀鲐暙I(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)金、促銷資金補(bǔ)貼、授予榮譽(yù)稱號(hào)，將模范旅游從業(yè)人員樹(shù)立為行業(yè)典型，對(duì)遵守健康、文明、環(huán)保旅游的單位和個(gè)人給予鼓勵(lì)等。本條規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、充分發(fā)揮旅游業(yè)綜合效益、實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)綜合目標(biāo)的導(dǎo)向。獎(jiǎng)勵(lì)的主體可以是國(guó)家及有關(guān)部門(mén)，也可以是地方及有關(guān)部門(mén);獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象包括對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人;獎(jiǎng)勵(lì)的方式可以是給予通報(bào)表?yè)P(yáng)、頒發(fā)獎(jiǎng)狀或獎(jiǎng)?wù)碌染�神�?jiǎng)勵(lì)以及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　第六條 國(guó)家建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)則，禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷。旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，公平競(jìng)爭(zhēng)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，為旅游者提供安全、健康、衛(wèi)生、方便的旅游服務(wù)。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游市場(chǎng)規(guī)范的原則規(guī)定。

　　【立法背景】

　　發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，就要按照經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向，建立健全市場(chǎng)規(guī)則和經(jīng)營(yíng)規(guī)范，禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，形成公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，維護(hù)公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，為旅游者提供高質(zhì)量的旅游服務(wù)。

　　【條文解讀】

　　一、國(guó)家建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)則，禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷

　　國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，主要體現(xiàn)在政府對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的完善和市場(chǎng)失靈時(shí)的干預(yù)。按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有宏觀調(diào)控職能、提供公共產(chǎn)品、服務(wù)職能和市場(chǎng)監(jiān)管等，而制定規(guī)范并監(jiān)督規(guī)范的執(zhí)行正是政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的具體體現(xiàn);而在旅游業(yè)，則主要體現(xiàn)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)則兩個(gè)方面。旅游業(yè)是服務(wù)業(yè)，通過(guò)制定和推行標(biāo)準(zhǔn)提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，是規(guī)范服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要手段。促進(jìn)旅游服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，有利于提高旅游服務(wù)的質(zhì)量和透明度，更好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的旅游需求。目前，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)已制定了一些旅游行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。由于旅游行業(yè)的特點(diǎn)，這些標(biāo)準(zhǔn)大多是非強(qiáng)制性的，由相關(guān)旅游經(jīng)營(yíng)者自愿根據(jù)這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)取得相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)，并可在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)標(biāo)識(shí)，以標(biāo)明其提供的服務(wù)質(zhì)量等級(jí)并方便公眾辨識(shí)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)還制定了一些旅游市場(chǎng)管理的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，明確旅游市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，維護(hù)旅游者權(quán)益。有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照本法和旅游業(yè)快速發(fā)展的需要，建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)則。

　　此外，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取措施禁止旅游經(jīng)營(yíng)中的行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，以保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高旅游市場(chǎng)效率，維護(hù)旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。所謂行業(yè)壟斷是指行政機(jī)關(guān)、有關(guān)組織濫用行政權(quán)力或者有關(guān)行業(yè)通過(guò)協(xié)議等限制、排斥某一行業(yè)之外的企業(yè)、組織和個(gè)人進(jìn)入本行業(yè)，或者實(shí)行歧視待遇，以排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為;所謂地區(qū)壟斷是指行政機(jī)關(guān)、有關(guān)組織濫用行政權(quán)力或者有關(guān)行業(yè)通過(guò)協(xié)議限制本地區(qū)之外的企業(yè)、組織和個(gè)人進(jìn)入本地區(qū)，或者實(shí)行歧視待遇，妨礙商品或者服務(wù)在地區(qū)之間自由流通的行為。在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法、國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)禁止行業(yè)和地區(qū)壟斷都有明確規(guī)定，本條規(guī)定，一方面是對(duì)上述法律法規(guī)的銜接，另一方面也是為解決當(dāng)前旅游市場(chǎng)中存在的個(gè)別地區(qū)、行業(yè)壟斷問(wèn)題的原則性規(guī)定。

　　二、旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，公平競(jìng)爭(zhēng)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，為旅游者提供安全、健康、衛(wèi)生、方便的旅游服務(wù)。

　　這是對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者遵守旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)則提出的具體要求。主要包括：一是誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，即在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)以誠(chéng)為本，公平確定與交易對(duì)方的權(quán)利義務(wù)，講求信用，嚴(yán)格履行合同;二是公平競(jìng)爭(zhēng)，即在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)公平對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不得以虛假宣傳、假冒他人標(biāo)識(shí)、進(jìn)行賄賂等不正當(dāng)手段參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的合法權(quán)益，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序;三是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，即旅游經(jīng)營(yíng)者在履行法律、行政法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)自身和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，在道德規(guī)范、商業(yè)倫理方面應(yīng)承擔(dān)包括防止環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)、維護(hù)職工權(quán)益以及參與社會(huì)公益事業(yè)等社會(huì)責(zé)任;四是為旅游者提供安全、健康、衛(wèi)生、方便的旅游服務(wù)，滿足旅游者參與旅游活動(dòng)的基本需求和保障。

　　第七條 國(guó)務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。

　　縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游活動(dòng)涉及多個(gè)行業(yè)，其監(jiān)管涉及多個(gè)部門(mén)的職責(zé)。為了加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，保障旅游業(yè)與有關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，需要在總結(jié)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)管經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，建立健全國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　【條文解讀】

　　一、國(guó)務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。

　　旅游業(yè)是綜合產(chǎn)業(yè)，從規(guī)劃到建設(shè)、從產(chǎn)品開(kāi)發(fā)到線路組織、從市場(chǎng)規(guī)則制定到市場(chǎng)監(jiān)管，都涉及諸多行業(yè)和部門(mén)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院一直建有旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制通常由國(guó)務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志任組長(zhǎng)，由多個(gè)部門(mén)組成，如1978年成立“旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、1986年成立“旅游協(xié)調(diào)小組”、1988年成立“國(guó)家旅游事業(yè)委員會(huì)”。2000年，國(guó)務(wù)院成立了由14個(gè)部委組成的“假日旅游部級(jí)協(xié)調(diào)會(huì)議”，協(xié)調(diào)和處理節(jié)假日期間游客集中出游帶來(lái)的問(wèn)題;為加強(qiáng)紅色旅游工作，又于2005年成立了由14個(gè)中央部門(mén)組成的“全國(guó)紅色旅游工作協(xié)調(diào)小組”。這些綜合協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)當(dāng)時(shí)旅游業(yè)的發(fā)展都起到了不可替代的促進(jìn)作用。近年來(lái)，隨著旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)化、大眾化發(fā)展的方向逐步明朗，旅游市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，旅游產(chǎn)品日益豐富和多樣化，市場(chǎng)主體數(shù)量日益龐大、組成日益復(fù)雜，旅游開(kāi)發(fā)行為和市場(chǎng)監(jiān)管等方面的問(wèn)題日益突出，按照建設(shè)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和發(fā)展旅游事業(yè)的要求，建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的緊迫性更加凸顯。按照本法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的主要任務(wù)是對(duì)旅游發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，如制定國(guó)家旅游發(fā)展戰(zhàn)略，組織編制全國(guó)旅游發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)和部署旅游發(fā)展的近期、中期、遠(yuǎn)期重點(diǎn)工作;協(xié)調(diào)全國(guó)或跨區(qū)域、跨行業(yè)的旅游規(guī)劃和建設(shè);協(xié)調(diào)旅游與文化、體育、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展;協(xié)調(diào)全國(guó)旅游市場(chǎng)的綜合監(jiān)管、執(zhí)法工作等。這一機(jī)制由與旅游業(yè)相關(guān)的多個(gè)部門(mén)組成，有明確的落實(shí)機(jī)構(gòu)，有比較完善的工作機(jī)制和議事規(guī)則，對(duì)各部門(mén)在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展和規(guī)范旅游市場(chǎng)中的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化和明確。

　　二、縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　近年來(lái)，各地方對(duì)旅游業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合作用越來(lái)越重視，許多省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，建立了相應(yīng)的旅游協(xié)調(diào)機(jī)制，北京、海南及杭州等一些地方將旅游局升格為旅游委員會(huì)，作為政府組成部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)旅游工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度，解決旅游業(yè)發(fā)展和管理中的重大問(wèn)題，發(fā)揮了較好的作用。本條在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要

　　求縣級(jí)以上地方人民政府加強(qiáng)對(duì)旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地方可以根據(jù)本地旅游資源和旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況和需要，指定或設(shè)立相應(yīng)的部門(mén)、機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)旅游工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這些部門(mén)、機(jī)構(gòu)可以是獨(dú)立的，也可以是由相關(guān)部門(mén)組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　第八條 依法成立的旅游行業(yè)組織，實(shí)行自律管理。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游行業(yè)組織自律管理的原則規(guī)定。

　　【立法背景】

　　行業(yè)組織，是依法成立，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照法律及其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。充分發(fā)揮旅游行業(yè)組織的橋梁、紐帶和服務(wù)、管理作用，是轉(zhuǎn)變政府職能、提高旅游服務(wù)質(zhì)量和水平、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中也提出：要改革社會(huì)組織管理制度。加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。目前，我國(guó)旅游行業(yè)的有關(guān)企事業(yè)單位和有關(guān)社團(tuán)組織已聯(lián)合成立了中國(guó)旅游協(xié)會(huì)，是綜合性的全國(guó)旅游行業(yè)組織。同時(shí)，還成立了中國(guó)旅行社協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游飯店業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)旅游車船協(xié)會(huì)和旅游景區(qū)協(xié)會(huì)四個(gè)全國(guó)性行業(yè)組織以及十余個(gè)專業(yè)分會(huì)。此外，各地方還成立了相應(yīng)的地方旅游行業(yè)組織。本法按照旅游業(yè)的市場(chǎng)特征和進(jìn)一步培育市場(chǎng)主體的要求，鼓勵(lì)發(fā)展旅游行業(yè)組織，確定其地位，明確其職能，充分發(fā)揮其在加強(qiáng)行業(yè)管理、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展方面的重要作用。各級(jí)人民政府和旅游部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)旅游行業(yè)組織開(kāi)展自律管理，探索旅游行業(yè)組織改革，特別是按照本法的規(guī)定，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，積極探索成立導(dǎo)游協(xié)會(huì)，切實(shí)承擔(dān)起行業(yè)自律管理的職能。

　　【條文解讀】

　　一、旅游行業(yè)組織應(yīng)依法成立。

　　依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，設(shè)立旅游行業(yè)組織主要應(yīng)具備下列條件：有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi);有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所;能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任;依法辦理登記。目前，行業(yè)組織的設(shè)立主要是依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例。該條例中明確：成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，同時(shí)還對(duì)成立行業(yè)組織的條件、程序等作出了具體規(guī)定。各類旅游行業(yè)組織的設(shè)立應(yīng)當(dāng)遵循上述規(guī)定。

　　二、行業(yè)自律組織實(shí)行自律管理。

　　旅游行業(yè)組織除代表本行業(yè)利益，反映本行業(yè)要求，為會(huì)員提供相關(guān)服務(wù)外，其一項(xiàng)重要職能是對(duì)會(huì)員實(shí)行自律管理。行業(yè)組織的自律管理主要包括，制定會(huì)員共同遵守的規(guī)則和經(jīng)營(yíng)規(guī)范、協(xié)調(diào)會(huì)員相互間利益、建立會(huì)員信用制度、開(kāi)展會(huì)員教育培訓(xùn)，以及對(duì)會(huì)員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒等。本法第九十條對(duì)旅游行業(yè)組織的自律管理作了具體規(guī)定。依法成立的旅游行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)，以及本行業(yè)組織的章程，履行自律管理的職責(zé)。