文物保護(hù)法取消行政審批論證情況的說明
關(guān)于《中華人民共和國文物保護(hù)法》
修訂草案(送審稿)中取消行政審批論證情況的說明
一、文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案許可(行政許可)
文物保護(hù)法第十八條第二款規(guī)定：在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，不得破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌;工程設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別，經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后，報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。
設(shè)定這項(xiàng)行政許可的目的在于防止建設(shè)工程破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌，文物行政部門在審批時(shí)審查的主要是工程名稱、地點(diǎn)、規(guī)模、用途，工程位置圖和工程設(shè)計(jì)方案，文物保護(hù)單位建設(shè)控制地帶具體管理規(guī)定和控制要求，工程對(duì)文物的影響評(píng)估報(bào)告等材料。該項(xiàng)行政許可設(shè)定以來，對(duì)文物保護(hù)單位及其環(huán)境風(fēng)貌的整體保護(hù)發(fā)揮了重要作用。
取消的理由：一是文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃已經(jīng)包含該項(xiàng)行政許可的全部內(nèi)容，使得該項(xiàng)行政許可事項(xiàng)已經(jīng)可以通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范進(jìn)行有效管理。國家文物局自2004年以來推動(dòng)全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制工作，取得了比較好的成效;江西、河南、四川等省的地方法規(guī)明確規(guī)定了編制文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃的要求。草案第二十三條第二款規(guī)定了文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制的主體、程序，旨在將這一成熟經(jīng)驗(yàn)作為法律制度固定下來。文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)包括了文物本體、保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶等多項(xiàng)技術(shù)要求，足以涵蓋目前行政許可的內(nèi)容。文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃由政府公布實(shí)施，具有很強(qiáng)的專業(yè)性、權(quán)威性。二是公布文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃后，文物部門采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決該行政許可事項(xiàng)。為保證法律規(guī)定的有效執(zhí)行，草案專門規(guī)定了監(jiān)督檢查條款，同時(shí)在第九十一條專門對(duì)違反草案第二十五條的行為規(guī)定了處罰措施。對(duì)于未公布文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃的，草案第二十五條要求建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)前，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)單位的等級(jí)征求相應(yīng)文物主管部門的意見。三是取消這一行政許可符合行政審批制度改革的要求，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。這一行政許可的取消減少了一項(xiàng)建設(shè)工程的前置審批，提高了建設(shè)工程審批效率。
二、文物保護(hù)單位原址保護(hù)措施許可(行政許可)
文物保護(hù)法第二十條第二款規(guī)定：實(shí)施原址保護(hù)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先確定保護(hù)措施，根據(jù)文物保護(hù)單位的級(jí)別報(bào)相應(yīng)的文物行政部門批準(zhǔn)，并將保護(hù)措施列入可行性研究報(bào)告或者設(shè)計(jì)任務(wù)書。
設(shè)定這項(xiàng)行政許可的目的在于確保建設(shè)工程實(shí)施過程中，能夠?qū)哂兄匾獌r(jià)值的文物保護(hù)單位采取有效保護(hù)措施，保證文物本體安全。實(shí)踐中，2010年以來，國家文物局每年受理涉及全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位原址保護(hù)措施的申請(qǐng)不到10項(xiàng)，這些申請(qǐng)基本都得到批準(zhǔn)。雖然行政許可數(shù)量不多，但這項(xiàng)行政許可實(shí)施以來，對(duì)防止建設(shè)工程施工破壞文物還是發(fā)揮了重要作用。
取消的理由：一是對(duì)于原址保護(hù)措施許可而言，文物行政部門的審批實(shí)質(zhì)上就是對(duì)保護(hù)措施是當(dāng)與否進(jìn)行把關(guān)，主要是體現(xiàn)對(duì)文物本體保護(hù)的指導(dǎo)和要求，相當(dāng)于保護(hù)意見，作為行政許可的必要性不夠突出。二是文物部門采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決該行政許可事項(xiàng)。草案第二十七條規(guī)定未征求相應(yīng)文物主管部門的意見，或者未按照文物主管部門的意見落實(shí)保護(hù)措施的，不得開工建設(shè);第九十三條規(guī)定了違反第二十七條的處罰措施。有“不得開工建設(shè)”作為限制條件和對(duì)違反規(guī)定的行為進(jìn)行處罰兩項(xiàng)措施作為保障，足以保證原址保護(hù)措施的落實(shí)。三是該行政許可與目前行政審批制度改革的精神不符，也不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。該許可屬于建設(shè)工程前置審批之一，按照精簡建設(shè)工程前置審批的要求，屬于需要調(diào)整的事項(xiàng)。此外，建設(shè)單位文物保護(hù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)、社會(huì)監(jiān)督力度不斷加大，也為取消這項(xiàng)行政許可創(chuàng)造了條件。
三、調(diào)用出土文物審批(政府內(nèi)部審批)
文物保護(hù)法第三十五條規(guī)定：根據(jù)保證文物安全、進(jìn)行科學(xué)研究和充分發(fā)揮文物作用的.需要，省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以調(diào)用本行政區(qū)域內(nèi)的出土文物;國務(wù)院文物行政部門經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以調(diào)用全國的重要出土文物。
取消的理由：此項(xiàng)政府內(nèi)部審批與行政許可法、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知的要求不相適應(yīng)，自設(shè)定以來實(shí)施數(shù)量很少，必要性和現(xiàn)實(shí)性都不強(qiáng)，而且審批涉及的事項(xiàng)完全可以通過工作層面解決。
四、拍攝館藏文物許可(行政許可)
實(shí)施條例第三十五條：為制作出版物、音像制品等拍攝館藏三級(jí)文物的，應(yīng)當(dāng)報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府文物行政主管部門批準(zhǔn);拍攝館藏一級(jí)文物和館藏二級(jí)文物的，應(yīng)當(dāng)報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政主管部門批準(zhǔn)。
取消的理由：一是該行政許可自實(shí)施以來，審批數(shù)量雖然很多，但多是流于形式，實(shí)際上審批后拍攝單位還要與文物收藏單位協(xié)商，按照文物等級(jí)分級(jí)審批也不符合文物拍攝實(shí)際。二是該行政許可事項(xiàng)屬于文物收藏單位能夠自主決定的，完全屬于民事主體之間的民事行為，行政機(jī)關(guān)沒必要干預(yù)，而且行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決。按照行政許可法、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知要求來衡量，在行政管理體制改革逐步深化、文物收藏單位管理日趨規(guī)范、法人責(zé)任更加健全、社會(huì)監(jiān)督日益成熟的背景下，該行政許可的必要性和現(xiàn)實(shí)性已經(jīng)不存在。
五、文物銷售、拍賣前審核(行政許可)
文物保護(hù)法第五十六條第一款規(guī)定：文物商店銷售的文物，在銷售前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核;對(duì)允許銷售的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門應(yīng)當(dāng)作出標(biāo)識(shí)。第二款規(guī)定：拍賣企業(yè)拍賣的文物，在拍賣前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門審核，并報(bào)國務(wù)院文物行政部門備案。
該項(xiàng)行政許可實(shí)施以來，省級(jí)文物部門和國家文物局根據(jù)有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，審核上拍文物多達(dá)數(shù)百萬件，要求拍賣企業(yè)撤拍了大量不符合上拍標(biāo)準(zhǔn)的文物，避免了許多不必要的社會(huì)爭議;但是對(duì)于文物商店銷售的文物，審核工作一直未發(fā)揮應(yīng)有的作用。在調(diào)研、論證過程中，文物商店、文物拍賣企業(yè)對(duì)此項(xiàng)行政許可意見很大，主要是認(rèn)為審核與文物經(jīng)銷、拍賣的市場規(guī)律不適應(yīng)，影響了企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。
取消的理由：一是按照行政許可法、國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知，該項(xiàng)行政許可的必要性不強(qiáng)。法律已經(jīng)規(guī)定了文物商店、文物拍賣企業(yè)行政許可，這表明被許可的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備守法經(jīng)營的意見和能力，再設(shè)定銷售、拍賣文物審核，屬于對(duì)同一事項(xiàng)在多個(gè)管理環(huán)節(jié)分別設(shè)定行政許可。對(duì)于該行政許可涉及的事項(xiàng)，既存在市場競爭機(jī)制調(diào)節(jié)、行業(yè)組織自律管理等解決方式，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式、通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范也能夠?qū)崿F(xiàn)管理目的。二是文物部門的審核文件變相成為了拍賣企業(yè)進(jìn)行宣傳的權(quán)威材料，影響了市場調(diào)節(jié)作用的正確發(fā)揮。實(shí)踐中，文物審核文件被要求印制在拍賣圖錄上，主要是為防止拍賣企業(yè)“偷梁換柱”，將未通過審核的文物上拍。而拍賣企業(yè)則以此作為上拍文物為真的證明，讓文物部門為其“背書”，干擾競買人的判斷。三是行政部門可以通過事中、事后監(jiān)督檢查等手段實(shí)現(xiàn)管理目的。草案第六十三條規(guī)定文物購銷企業(yè)和文物拍賣企業(yè)應(yīng)當(dāng)作出經(jīng)營記錄并報(bào)文物部門備案，文物部門定期公布企業(yè)的信用記錄;第六十五條規(guī)定了文物、工商、商務(wù)等部門的聯(lián)合監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)草案第八十八條規(guī)定了不備案的法律責(zé)任。這些規(guī)定為行政部門加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管提供了法律依據(jù)。
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