中華人民共和國(guó)航道法最新解讀
12月28日閉幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議，表決通過了航道法。這意味著，我國(guó)13萬公里航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和保護(hù)有了有力的法律支撐和保障，保護(hù)航道資源、促進(jìn)航道發(fā)展逐步邁入了法治發(fā)展的軌道。
航道是我國(guó)重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，也是戰(zhàn)略性資源，在支撐江河流域產(chǎn)業(yè)帶形成和發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮了重要作用。從1995年起，交通運(yùn)輸部就開始了航道法的起草工作。近年來，全國(guó)人大代表、政協(xié)委員多次提出制定航道法的建議或提案。全國(guó)人大常委會(huì)2011年選擇航道法進(jìn)行了立法項(xiàng)目論證，并列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議初次審議了航道法草案。歷經(jīng)常委會(huì)兩次審議，航道法終于出臺(tái)。
新出臺(tái)的航道法客觀反映了目前全國(guó)航道的管理現(xiàn)狀和管理需求，規(guī)范和加強(qiáng)了航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)，著力解決目前航道發(fā)展面臨的主要問題和突出矛盾，定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)明確、制度合理，從法律層面為促進(jìn)航運(yùn)發(fā)展提供了重要的支撐保障。
明確航道劃分技術(shù)等級(jí)規(guī)定
水運(yùn)，是國(guó)家綜合運(yùn)輸體系中最重要的運(yùn)輸方式之一，相比其他運(yùn)輸方式，具有運(yùn)量大、能耗小、成本低、污染少等優(yōu)勢(shì)。而航道又是水運(yùn)的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)有內(nèi)河航道通航里程近13萬公里,沿海航道通航里程8000多公里,這些航道承載著約占社會(huì)貨運(yùn)總量11%和貨物周轉(zhuǎn)總量47%的貨運(yùn)量。
針對(duì)航道存在著技術(shù)等級(jí)低、通航條件差等問題，航道法規(guī)定，航道應(yīng)當(dāng)劃分技術(shù)等級(jí)。包括現(xiàn)狀技術(shù)等級(jí)和發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)。并要求航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)根據(jù)相關(guān)自然條件以及防洪、供水、環(huán)境保護(hù)等要求和因素評(píng)定。
航道規(guī)劃是航道保護(hù)、利用的具體依據(jù)。航道法對(duì)航道規(guī)劃專作一章規(guī)定。按照法律要求，航道規(guī)劃分為全國(guó)航道規(guī)劃、流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市航道規(guī)劃。按照利用的需要,明確航道規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容,即航道的功能定位、規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)、規(guī)劃實(shí)施步驟以及保障措施等。同時(shí)要求注重航道規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接。
發(fā)展航道同時(shí)注重保護(hù)環(huán)境
保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策。航道法在制定中充分吸納常委委員、地方和社會(huì)公眾意見，明確在促進(jìn)航道發(fā)展的同時(shí)，把保護(hù)環(huán)境作為一項(xiàng)重要原則予以遵循。
航道法在總則中規(guī)定，規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)航道，應(yīng)遵循綜合利用和保護(hù)水資源與保護(hù)環(huán)境的原則。在航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)評(píng)定因素中體現(xiàn)“環(huán)境保護(hù)”內(nèi)容，并要求編制航道規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
同時(shí)，航道法規(guī)定，造成環(huán)境污染或者有其他環(huán)境違法行為的，依照環(huán)境保護(hù)法等法律的規(guī)定處罰。
明確航道建設(shè)質(zhì)量安全責(zé)任
航道建設(shè)質(zhì)量安全是保障航道安全的基礎(chǔ)。航道法針對(duì)保障航道建設(shè)質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問題,設(shè)專章對(duì)航道建設(shè)作了規(guī)定。
航道法要求，航道工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全管理和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，符合航道規(guī)劃，執(zhí)行有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范;明確了航道建設(shè)各參與方的質(zhì)量安全責(zé)任和交通運(yùn)輸主管部門的安全監(jiān)管責(zé)任。
航道法對(duì)航道養(yǎng)護(hù)進(jìn)行了專章規(guī)定。主要是從強(qiáng)化政府和航道管理部門責(zé)任著手,充實(shí)了航道養(yǎng)護(hù)的相關(guān)規(guī)定,要求國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)制定航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范;負(fù)責(zé)航道管理的部門應(yīng)當(dāng)按照航道養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行航道養(yǎng)護(hù),保障航道處于良好技術(shù)狀態(tài);并對(duì)航道的巡查、維修、搶修等主要養(yǎng)護(hù)制度以及疏浚、清障等養(yǎng)護(hù)作業(yè)的相關(guān)要求作了明確規(guī)定。要求負(fù)責(zé)航道管理的部門應(yīng)當(dāng)合理安排航道養(yǎng)護(hù)作業(yè),避免進(jìn)行限制通航的集中作業(yè)和在同行高峰期作業(yè)。
為保證航道正常通航,航道法還明確規(guī)定，養(yǎng)護(hù)作業(yè)結(jié)束后，負(fù)責(zé)航道管理的部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除對(duì)航道通航條件有影響的作業(yè)標(biāo)志及其他殘留物,恢復(fù)正常通航。
強(qiáng)化航道通航保護(hù)相關(guān)制度
“全國(guó)4186座航道上攔河建筑物中,能正常使用過船設(shè)施的僅621座;40972座橋梁中,其中不滿足通航標(biāo)準(zhǔn)的占70%。”
這是今年4月，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議上作航道法草案說明時(shí)提供的一組數(shù)據(jù)。他說，實(shí)踐中,攔、跨、臨航道工程造成礙航、斷航的'問題比較突出。根據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì),由于一些攔截航道的工程沒有相應(yīng)建設(shè)過船設(shè)施,導(dǎo)致建國(guó)初期全國(guó)內(nèi)河航道通航總里程約為17萬公里中有4萬余公里屬于中斷航道。
針對(duì)攔、跨、臨航道建筑物選址和建設(shè)對(duì)航道通航條件的要求保障不夠,導(dǎo)致航道通航條件惡化的問題,航道法明確和強(qiáng)化了航道保護(hù)的相關(guān)制度
航道法規(guī)定,建設(shè)跨越、穿越航道的建筑物、構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)符合該航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)對(duì)通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度等通航條件的要求;在通航河流上建設(shè)永久性攔河閘壩,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級(jí)建設(shè)通航建筑物,并實(shí)現(xiàn)同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步投入使用“五同步”;在航道保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)臨河、臨湖建筑物或者構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)符合該航道通航條件的要求。
為了保護(hù)航道的健康發(fā)展，航道法對(duì)在航道保護(hù)范圍內(nèi)破壞航道條件的一些行為作了明確的禁止性規(guī)定。禁止在航道內(nèi)設(shè)置漁具或者進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖;禁止在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)傾倒砂石、泥土、垃圾以及其他廢棄物;禁止在通航建筑物及其引航道和船舶調(diào)度區(qū)內(nèi)從事貨物裝卸、水上加油、船舶維修、捕魚等影響通航建筑物政策運(yùn)行的活動(dòng);禁止危害通航建筑物、航道整治建筑物、航標(biāo)等航道設(shè)施安全的活動(dòng)等。
加大非法采砂行為處罰力度
“現(xiàn)在采挖砂的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，有些地方已經(jīng)釀成了一些很大的事故，在一些江河，濫采濫挖河砂成風(fēng)，并且形成了一些‘砂霸’，和地方上的黑惡勢(shì)力勾結(jié)，變成了一股勢(shì)力。”
航道法草案初次審議中，就有不少委員對(duì)非法采砂的問題高度關(guān)注。的確，實(shí)踐中一些地方非法采砂問題突出、屢禁不止，不但破壞航道，造成水上交通事故頻發(fā)，還危及堤防，影響河道防洪安全。航道法經(jīng)過兩次審議，對(duì)非法采砂的規(guī)定不斷完善，并加大對(duì)其的處罰力度。
航道法規(guī)定，在河道內(nèi)采砂，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。禁止在河道內(nèi)依法劃定的砂石禁采區(qū)采砂、無證采砂、未按批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式采砂等非法采砂行為。在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)的其他區(qū)域采砂,不得損害通航條件。并對(duì)非法采砂規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，在航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)采砂，損害航道通航條件的，由負(fù)責(zé)航道管理的部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款;造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
設(shè)定通航條件影響評(píng)價(jià)制度
根據(jù)航道保護(hù)的實(shí)際需要，航道法在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并征求有關(guān)部門和專家意見的基礎(chǔ)上，設(shè)定了航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度。
楊傳堂說，對(duì)不符合通航標(biāo)準(zhǔn)的攔、跨、臨航道工程,如果沒有必要的事前預(yù)防把關(guān)制度,一旦建成,到時(shí)候再要拆除或改建,必然代價(jià)巨大。因此，我國(guó)的航道管理?xiàng)l例規(guī)定,修建與通航有關(guān)的設(shè)施或者治理河道、引水灌溉應(yīng)當(dāng)事先征求交通主管部門的意見。但是,由于征求意見制度約束力較弱,航道保護(hù)的問題一直沒有得到很好的解決。
新出臺(tái)的航道法規(guī)定，建設(shè)與航道有關(guān)的工程,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在工程可行性研究階段就建設(shè)項(xiàng)目對(duì)航道通航條件的影響作出評(píng)價(jià),并送有審核權(quán)的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)審核。建設(shè)單位報(bào)送的航道通航條件影響評(píng)價(jià)材料不符合本法規(guī)定的,可以進(jìn)行補(bǔ)充或者修改,重新送審核部門審核。未報(bào)送航評(píng)材料而開工建設(shè)且逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，將被處以二十萬元以上五十萬元以下的罰款。
根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變要求和行政審批制度改革精神,航道法將航道通航條件影響評(píng)價(jià)作為工程項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的條件,并最大限度縮小了需要進(jìn)行航道影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目的范圍。
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