農民工社會保障問題研究報告

農民工社會保障問題是經濟社會發(fā)展中的關鍵問題之一，妥善解決農民工社會保障問題是構建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護農民工權益，鞏固執(zhí)政基礎的政治任務。為促進對農民工社會保障問題的認識，人力資源和社會保障農民工社會保障專題組日前為本報提供了一份關于農民工社會保障問題調研報告。

該報告以翔實的數據和權威的論證描述了農民工社會保障的現(xiàn)狀，以及各種導致農民工參保難的主要原因，并對其進行了透徹分析。同時，提出了解決農民工社會保障問題的基本思路和政策建議。

農民工是我國經濟建設中重要的生力軍，是國家的寶貴資源，為我國改革開放以來經濟發(fā)展作出了巨大貢獻。妥善解決農民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農”問題，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護農民工權益，鞏固執(zhí)政基礎和構建和諧社會的政治任務。

農民工社會保障現(xiàn)狀

(一)背景

目前，全國外出務工的農民工總量規(guī)模巨大。據原勞動和社會保障部快速調查和分析，2005年5月我國農村勞動力外出務工的規(guī)模約為1．2億人，進城農民工約為l億，跨省流動就業(yè)的農民工約為6000萬(按照外出務工的農村勞動力80％進入城鎮(zhèn)、50％跨省流動的假設估算)。

農民工最顯著的特點是流動性大，不僅往返流動于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農民工進行著代際更替。農民工總量一直保持不斷擴大的趨勢，從農民工就業(yè)類型看，有的屬于正規(guī)就業(yè)，相當部分已成為企業(yè)生產技術骨干，這些農民工有明顯的城市化傾向，渴望長期留在城鎮(zhèn)工作和生活，但現(xiàn)在的城鎮(zhèn)公共服務系統(tǒng)仍不能做到平等對待；有的屬于靈活就業(yè)，工作極不穩(wěn)定，隨時可能返鄉(xiāng)。從就業(yè)的行業(yè)分布看，據原勞動和社會保障部統(tǒng)計，在第二產業(yè)中農民工占全部從業(yè)人員的58％，其中在加工制造業(yè)中占68％，在建筑業(yè)中接近80％；第三產業(yè)中的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)中，農民工占到52％以上。顯而易見，農民工已成為我國產業(yè)工人的主力軍。

(二)現(xiàn)行社會保險制度沒有排斥正規(guī)就業(yè)的農民工

對于在用人單位正規(guī)就業(yè)的農民工參加社會保障問題，雖然國家尚未為其建立專門的制度，但在《勞動法》實施后，進入城鎮(zhèn)用人單位的農民工原則上也同樣適用該法，應當參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險�？梢哉f，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規(guī)就業(yè)的農民工，這部分人員參加各險種的通道是敞開的。

(三)農民工參保率普遍偏低

1.養(yǎng)老保險�！秳趧臃ā泛�1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，以及2001年勞動保障部《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》，對農民合同制工人參加基本養(yǎng)老保險作出了明確規(guī)定。

目前，農民工參加養(yǎng)老保險的總體參保率為15％左右。部分地區(qū)如廣東、大連參保率也僅達到20％左右。

農民工參加養(yǎng)老保險的形式主要有以下3種：

一是進入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。多數地區(qū)規(guī)定農民工和城鎮(zhèn)職工一樣，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，個別地區(qū)在繳費比例(費率)上有所差別。如浙江省實行“低門檻進入、低標準享受”的辦法，將農民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系，參保企業(yè)和個人的繳費比例分別降至12％和4％。但農民工參保率仍然很低，到2003年末全省實際參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農民工約150萬人，不到農民工總數的20％。不僅參保率低，并且參保者中能夠達到15年以上繳費并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數更少。

二是實施新的農民工專項保險制度。上海市、成都市為外來務工人員建立了綜合保險制度，包括了老年補貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫(yī)療三項保險待遇。上海市要求凡用人單位使用的外來從業(yè)人員和無單位的外來從業(yè)人員，都要繳納綜合保險費(用人單位使用的外來從業(yè)人員由單位繳納，無單位的外來從業(yè)人員由自己繳納)。除外地施工企業(yè)外，綜合保險費率為12.5％，費基為上年度該市職工月平均工資的60％，其中的7％為養(yǎng)老補貼，總費率負擔僅為城鎮(zhèn)職工的l／4。綜合保險由勞動保障部門管理，商業(yè)保險公司運作。成都市的費率為20％；費基分成幾檔，從社平工資的60％到200％不等，可選擇；繳費由單位和個人共同承擔，且由勞動保障部門經辦。農民工專項保險費率相對較低，基金封閉管理，在當地推行相對比較順利。

三是參加農村社會養(yǎng)老保險。據調查，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(現(xiàn)已基本改制為民營或股份制企業(yè)，下同)高度發(fā)達而著稱的蘇南地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工多為本地和外地的農民工。這些職工大多數未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險，但本地農民工參加了當地的農村養(yǎng)老保險，而外地農民工則未參加任何保險。近年來，部分已參加農保的本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工已經并且正在由農村養(yǎng)老保險轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。山西省也于今年將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農民工納入了農村社會養(yǎng)老保險制度，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的城鎮(zhèn)職工則進入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度。

2.失業(yè)保險。《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農民合同制工人應當參加失業(yè)保險，與城鎮(zhèn)職工不同的是，對農民合同制工人，個人不繳費。單位招用的農民合同制工人連續(xù)工作滿1年，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，只要本單位已繳納失業(yè)保險費，即由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，向其支付一次性生活補助金。補助的辦法和標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

當前的主要問題：一是用人單位為降低用工成本不愿為農民工參保繳費，農民工本人不敢主張權利；二是農民工流動性強，如果在一個單位工作不滿1年，按政策不能享受相關待遇，影響了參保積極性；三是農民工流動方向不確定性強，在一些地區(qū)數量較大，時間上往往也很集中，如果轉移失業(yè)保險關系，經辦工作難度很大。

3.醫(yī)療保險。在醫(yī)療保險政策上，國家允許農民工與其他城鎮(zhèn)勞動者同樣參加基本醫(yī)療保險，并享受基本醫(yī)療保險待遇。按照1998年《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關系的農民工，可以參加基本醫(yī)療保險。原勞動和社會保障部2003年和2004年分別印發(fā)《關于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導意見》和《關于推進混合所有制企業(yè)和非公有制經濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》等文件，進一步明確了農民工參加醫(yī)療保險的有關政策。一些外來務工人員較多的珠江三角洲、長江三角洲等地區(qū)，針對農民工流動性大、管理困難以及參保積極性不高等問題，根據當地實際，采取了兩種辦法促進農民工參保：一是針對外來工單獨實行住院醫(yī)療保險。如深圳市規(guī)定，由用人單位按本市上年底職工平均工資的1％繳費，單獨建立外來工住院醫(yī)療保險。目前，已有近100萬外來工參保。二是針對外來從業(yè)人員推行綜合社會保險。如前面所講上海、成都之例，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷捆綁式參保，解決外來從業(yè)人員的醫(yī)療保障問題。從全國范圍看，大多數農民工還沒有參加醫(yī)療保險。平均參保率為10％左右。已參保的農民工盡管可以享受醫(yī)療費用報銷，但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的人來講，實際上也享受不到相應的待遇。

4.工傷保險。按照《工傷保險條例》規(guī)定，各類用人單位都應為其員工參加工傷保險，因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農民工依法都是工傷保險的覆蓋對象，在制度上、待遇上農民工與城鎮(zhèn)勞動者享受完全同等的待遇，未受任何歧視。工傷保險費平均繳費率一般為職工工資總額的1％左右(不同行業(yè)因工傷保險費使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度即工傷風險程度不同而確定的行業(yè)基準費率有所不同，分為0．5％、1％、2％三類)，由用人單位繳納，農民工個人不繳費。目前，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加工傷保險的人數為7000多萬人，其中已有相當數量的農民工參加了工傷保險。隨著擴面力度的加大，農民工工傷保險權益將得到相應的保障。

5.生育保險。目前，農民工基本未參加生育保險。

除社會保險外，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系也只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，農民工由于沒有在輸入地落戶，雖然與當地人同樣為輸入地的經濟發(fā)展作貢獻，卻享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業(yè)、疾病、意外傷害生活陷入困境時，往往孤立無助。

存在的主要問題及分析

目前，農民工參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險還存在比較突出的問題。其中，既有農民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有農民工對現(xiàn)行制度缺乏信任，用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔心推進農民工參保會影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題，還有現(xiàn)行制度不適合農民工(如門檻高、難轉移等)方面的問題。

(一)農民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定導致參保困難

在城鎮(zhèn)就業(yè)的大多數農民工沒有穩(wěn)定工作。據原勞動和社會保障部調查，農民工在一個單位工作以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面對工資低、勞動強度大，且受到不平等對待，為尋找更好工作機會，多數人頻繁流動。這一方面使經辦的工作量倍增；另一方面，在農民工社保關系不便轉移的情況下，增加了管理難度，凸現(xiàn)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)不能適應需要；此外，高流動性還導致單位和本人都缺乏參保積極性，也給勞動保障部門繳費基數核定及監(jiān)察執(zhí)法等工作帶來困難。

(二)農民工、用人單位和地方政府各有顧慮

農民工對現(xiàn)行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮和擔心。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁，如果不能實現(xiàn)轉移接續(xù)，多數很難達到該年限標準。有的地方還規(guī)定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農民工的養(yǎng)老問題排除在外。所以農民工在離開參保地時普遍不愿將錢放在社保機構，一般都選擇退保。這實際反映出農民工對現(xiàn)行社會保險制度的不了解和不信任。農民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個體工商戶，主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤，千方百計減少人工成本，主觀上也不愿為農民工參加社會保險，強調企業(yè)技術含量低，產品附加值不高，只能維持低成本競爭，如果按照城鎮(zhèn)企業(yè)社會保險辦法為農民工繳納社會保險費，單位負擔過重，擔心會因此影響本企業(yè)的市場競爭力和經濟效益。

一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮，主要擔心繳費會影響本地的投資環(huán)境，把好不容易招商引資引來的資方嚇跑了，從而影響本地的經濟發(fā)展和為官一任的政績。

(三)社保制度門檻高、轉移難，導致農民工權益難以保障

現(xiàn)行制度主要是針對城市原國企職工設計的，明顯不適合農民工。主要表現(xiàn)在以下幾點。

1.費率過高。由于承擔國有企業(yè)歷史遺留問題的負擔，企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險費平均為工資總額的28％，個人繳費為11％，企業(yè)和農民工個人普遍感到負擔太重。據原勞動和社會保障部抽樣調查，1998年全國制造業(yè)企業(yè)繳納的社會保險費相當于人均工資總額的27.4％，占其人工成本的17.4％，而人工成本總額相當于成本費用總額的12.9％。也就是說，企業(yè)參加社會保險將增加其總成本約2.24個百分點。由于費率過高，形成了高門檻，影響了單位和農民工個人參保的積極性。

2.社會保險關系接續(xù)難。養(yǎng)老和醫(yī)療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位(多為縣市級統(tǒng)籌)內運行，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，養(yǎng)老保險關系無法轉移接續(xù)�，F(xiàn)行轉移政策以及管理手段不適應農民頻繁流動的需要。農民工流動性大，不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位，而且還經�？绲赜蛄鲃�，以及階段性轉入非農領域就業(yè)。由于外來農民工一般來自不發(fā)達地區(qū)，其戶口所在地的農村社會養(yǎng)老保險制度一般沒有建立，已經建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養(yǎng)老保險個人賬戶難以轉回原籍，農民工的社保關系轉移困難。

3.退保實際上損害了農民工權益。由于現(xiàn)行政策允許農民工退保，結果導致農民工流動時反復參保、退保，有的甚至在同一地區(qū)更換工作單位時也先退保、再參保。廣東省有的地區(qū)農民工退保率達95％以上。退保使農民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農民工享受社會保障的對等權益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象。